周永新：積極應對濫用公屋的長遠方案

【明報文章】房委會為打擊濫用公屋，早前提出兩項措施︰一是設立「舉報濫用公屋」機制，市民舉報並得到房委會確認的個案，可得到最多不超過3000元的獎賞和嘉許狀；二是提出修訂《房屋條例》，將嚴重濫用公屋的行為刑事化，濫用的住戶最高罰款50萬元及監禁一年。

出租公屋供不應求，現在合資格申請者還要輪候5年以上，所以打擊措施提出後，普遍得到市民認同和支持。其實房委會一向都有打擊濫用公屋，可惜成效不彰。近幾年雷厲風行，羅淑佩離任房屋署長前，曾表示過去兩年房委會收回5000個單位；若以每個單位100萬元興建成本計算，政府節省50億元，且可在短期內把收回單位再分配。

市民普遍支持打擊濫用公屋

市民雖普遍認同房委會的打擊措施，惟亦有意見認為舉報機制影響鄰里關係，也覺得將濫用公屋行為刑事化，有點過分嚴厲；房委會收回單位已起到阻嚇作用。筆者支持房委會的打擊行動，因公屋居民不再以單位作自住用途，甚或利用單位牟利，本身就已違反公屋的原意和規定。所以，房委會收回單位合情合理。

不過，現在房委會的打擊行動短期內或可收回數千個單位，但過了兩三年，相信效果會逐漸減少，畢竟絕大部分公屋居民都以單位作自住用途，濫用的屬少數。因此長遠而言，房委會應該有積極減少濫用的措施，更應確保公屋資源得到公平分配，有住屋困難的市民得到適切幫助。

為善用公屋資源、公平分配、防止濫用，筆者建議房委會就以下三方面檢討︰一是現行的「富戶政策」；二是把握樓市下跌機會，減少濫用；三是情理兼顧，打擊濫用。

逐步調升公屋租金到住戶入息中位數15%

去年7月26日筆者在這裏寫了一篇文章（〈公屋不缺？ 居屋不足？〉），談及房委會的富戶政策，指出房委會曾於1986年發表兩份文件︰一是提出「削減不需資助公屋住戶的資助」（俗稱富戶政策）；二是提出「出租公屋租金訂於住戶入息中位數的15%」。房委會雖逐步落實富戶政策，但由於種種政治和經濟原因，出租公屋租金從未達到住戶入息中位數15%的目標。去年10月公屋租金增加10%，惟仍只佔租戶平均家庭收入9.7%，較2007年的9.97%為低。

富戶政策過去收效不顯著，有意見認為，原因是富戶繳交的倍半或雙倍租金跟市場價格有相當距離，甚至入息超越限額5倍或資產淨值超過限額100倍才須遷出，變相鼓勵公屋居民不願放棄單位。筆者認為，問題癥結並不在富戶繳交的倍半或雙倍租金，而是出租公屋租金初期訂得太低；即使日後公屋設備和環境不斷改善，租金仍維持原有水平，並無相應調整，形成公屋租金格外便宜，與市場價格愈拉愈遠。

因此，要發揮富戶政策的作用，筆者建議把公屋租金逐步調升到住戶入息中位數的15%，縮窄公屋與私樓的租金差距。這樣富戶繳交的倍半或兩倍租金才會「到肉」，間接減少濫用誘因。筆者明白，調升公屋租金茲事體大，政府或許要考慮改動租金對社會穩定的影響；但公屋租金維持現有水平，其實並不是善用公屋資源的辦法。

利用樓價下跌 吸引公屋戶買資助出售房

第二，承接以上討論，另一要探討的是公屋居民購買資助出售房屋的意欲。政府興建居屋的初心，是鼓勵經濟狀况有改善的公屋居民騰出單位，購買居屋成為業主。不過，除非公屋居民有強烈意願成為業主，或者為着長大的子女改善住屋環境，否則多不願遷出原有單位；况且他們繳交的租金，只及同區私樓兩至三成。

或有意見認為，近年房委會每次推出資助出售房屋，都有數以倍計申請者遞交表格，可見供應不足。不過，資助出售房屋供不應求的情况並非一成不變。遠的不說，回歸後初期香港受到亞洲金融風暴衝擊，經濟陷入衰退，私人樓價急挫。當時政府為挽回市民對樓市的信心，決定從2002年開始停售及停建居屋。為什麼當時連居屋也沒有市場？關鍵是居屋訂價與市場掛鈎，一般訂在市價六折左右。所以私人樓宇價格若有變動，不多不少都會影響公屋居民的購買意欲。

回看最近兩三年情况，樓價普遍下跌三成。房委會推出的資助出售房屋訂價雖有調整，但從有意置業的公屋居民角度看，他們怕的是私人樓宇價格持續下跌，他們購買的資助出售房屋便有可能成為負資產。這樣，他們申請時便必須十分謹慎，或選自己屬意的地區，或選較大面積單位，不似過往樓價高企時如此踴躍遞交表格。况且，即使現在不申請，還可住在原有公屋單位，繳交的租金也不會多。

面對申請資助出售房屋的熱情不似以往，政府應維持或減少供應量？這方面留待經濟學者提意見，筆者唯一可以提醒政府的是：絕對不可重蹈覆轍，如回歸後那次停售及停建居屋。今次樓價下跌，並不是什麼金融風暴引起，而是有更複雜的政治和經濟因素。減少或停售資助房屋，不會有振興樓市的作用。相反，政府應利用這個機會，就算訂價只能收回成本，也要吸引公屋住戶和其他合資格市民購買。這樣，對減少濫用公屋也有好處，因為經濟狀况有改善的居民，可能覺得購買資助房屋比繳交富戶租金更划算。

打擊濫用公屋 必須情理兼顧

最後談的是，政府打擊濫用公屋之時，又如何情理兼顧？懲罰濫用公屋之所以得到市民支持，因公屋是為收入有限的市民而設，目的是解決他們的住屋需要。所以那些利用公屋作牟利用途，尤其是一些不再住在原有單位的居民，他們明顯違反入住公屋的原意，交回單位是理所當然。

政府打擊濫用公屋縱然有法理依據，惟並不表示有能力遷出的居民就是濫用公屋。1973年成立房委會時，政府之目的是讓住屋有困難的市民，可以得到「獨立而設備齊全」的居住單位（a self-contained flat）。也就是說，目的並不單在滿足市民住屋需要，還要幫助他們建立自己的「家」。這樣他們才能夠有穩定生活，也可計劃他們和子女的未來。

從「家」的角度看，公屋居民就算有經濟能力遷出原有單位、購買私人樓宇或資助出售房屋，但如果他們情願留下來，不捨得這個他們與家人一起建立的「家」，並願意遵守房屋條例規定，他們就不應被視作濫用公屋，也非「霸」着單位不放。政府的公共房屋政策初心，是讓市民有安心生活的「家」，並非單給他們有棲身之所。

綜合以上分析，政府為打擊濫用公屋，除了消極的懲罰措施，更應採取積極的應對辦法：一是逐步提升出租公屋租金至住戶入息中位數的15%；二是利用樓市下跌機會，吸引公屋住戶購買資助出售房屋；三是情理兼顧地推行打擊濫用公屋措施。

（附：筆者為了減少工作量，改為每月撰稿一篇，將於每月第一個星期五刊登(如當日是公眾假期，則推遲到下一個星期五)，謝謝讀者關注。）

作者是港大社會工作及社會行政學系榮休教授

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[周永新]