黃偉豪：用AI為公僕「瘦身」 需一套全面體制檢查

【明報文章】隨着科技迅猛發展，人工智能（AI）已成為全球各國政府推動公共行政改革的重要工具之一。香港作為國際大都會，公務員體系龐大且運作複雜，固有的人力密集運作模式不僅成本高昂，也難以應付日益增加的市民服務需求。引入AI不僅有望提高行政效率，更能有效精簡公務員架構、節省公共開支，是一個多贏局面。

縮減編制 杯水車薪

上月公布的財政預算案，由於政府面對龐大赤字，除了不再大規模「派糖」，也向多項公共開支「開刀」。政府服務多是以人為本，所以公務員開支是政府龐大支出之一，每年高達1500億元，在節流情况下成為關注的重要項目。

雖然政府也察覺到問題所在，在財政預算案中決定主動裁減1萬個公務員編制職位，但從宏觀角度看，只是杯水車薪，起不到太大的實質作用——主要原因是目前政府公務員編制多達19萬人，惟實質的公務員人數只有17萬。既然如今裁減的只是政府未能聘請到的公務員人手空缺，沒有人返工，自然沒有人出糧。如此情况下，試問又如何可以縮減開支呢？

而且，在裁減1萬個編制職位後，仍然有1萬個可以聘請人手的公務員空缺存在。即是說，原則上政府仍有空間再僱用多1萬個公務員，到其時有關公務員的公共開支，會否不跌反升？

必須注意到，以上提到的17萬實際公務員人數，還未包含超過1萬名非公務員合約的僱員，及在政府部門工作的合約公司員工。若政府決心凍結公務員人手和縮減開支，照理應該大幅裁減2萬個公務員編制職位，既可以做到不裁員，以減少影響公務員系統穩定性，及避免降低公務員士氣，也可更有效達成原有目標。因此，如今政府僅僅裁減1萬個編制職位，筆者希望只是當局提升效率的第一步，否則實際效果有限，最終淪為一個玩弄數字的遊戲，象徵式意義居多。

我們要知道：真正有效的公務員體制改革，並非純粹為了縮減開支，否則改革影響到公共服務數量和質素、降低政府對市民的承諾、打擊了政府的目標，只會因小失大、捨本逐末。公務員體制改革的精神和背後假設，是政府有能力以相同或更少的開支提供現有服務，甚或帶來更多、更高質素的公共服務。香港公務員體制改革的空間甚大，其一是因為太久沒有推行相似改革。要知道上一次政府推行全面的公務員改革計劃，已是20多年前由董建華領導的特區政府。

除此之外，本港公務員規模也是異常龐大，有很多節流和提升效率的空間。跟鄰近香港及情况相似的新加坡比較，星洲有約600萬人口，但只有8萬多個公務員。香港有750多萬人口，卻有多達17萬公務員。無論是從實質人手或公務員與人口比例來計算，香港比新加坡足足多出約一倍。儘管新加坡計算公務員人數的方法與香港不同，惟由於兩者在數字上的差異實太離譜，香港一路的定位也不是一個高稅收及高開支的福利地方，所以沒有任何理據和數字足以支持及合理化香港政府擁有如此龐大公務員系統。

公僕應用科技落後 屬制度問題

公務員系統如何可以提升效率，以提供更多及更優質的公共服務？科技——特別是AI——乃一個至佳答案。一路以來，因公務員是一個較穩定的系統，也沒有追求盈利的壓力，跟私人公司比較，政府採納和使用科技的程度一般來說都是較低。過往筆者甚至曾聽聞有政府官員不懂得打字，這解釋了政府為何需要這麼多打字員的存在。也曾有傳媒報道，有個別高級官員不懂用電郵，每天都要下屬把收到的電郵編印出來，然後再逐一向官員宣讀，以待官員給予回覆指令。這些可能是極端例子，相信情况現已大幅改善，不過在體制的先天局限下，公務員系統使用科技提升效率的空間，仍相當之大。

當然，面對以上應用科技落後的尷尬情况，每個公務員都責無旁貸，自身也要努力，必須與時並進提升自己的科技素養（technological literacy），以配合社會進步和市民的期望。但不可忽視的是，其中一個政府在使用科技上大幅落後私人機構的主要問題，並非在人身上，而是在於公務員體制的設計，是一個制度問題多於一個個別公務員能力的問題，必須透過改革公務員體制來處理。香港公務員系統的其中一大特色（同時也是一個人力資源管理上的限制），是把所有工作分成不同職系（grade），例如打字員、抄表員、文書主任、法定語文主任等，然後再聘人來擔任這些工作。問題在於，在科技進步下，很多現存職系的部分或全部工作，已可由AI取代。

必須檢討所有職系架構

任何不需創意或與人類有直接感情交流和互動的重複性質工作，基本上都是AI的強項。2023年世界經濟論壇發表了一份非常詳細的報告（註），教導機構（包括政府）如何推行一套全面的「體制檢查」，把屬於AI強項的工作，用自動化來取代。惟報告也強調AI不能取代更高層次的工作，所以AI之出現帶來的重大挑戰，並非在工作上全面取代人類，而是在人類與AI合理分工下，如何加強人類能力（human augmentation）去處理更重要的工作。所以，特區政府未必要大裁員，但必須重新檢討所有職系架構，提升公務員的能力和價值。

AI一夜之間把不少職系轉變成冗員或接近冗員，惟這是制度僵化的問題——制度局限了員工隨着科技發達可達至的成長、發展和進步空間。但有危自有機，政府面對財赤壓力，也為改革和提升公務員系統的能力帶來一個良好機會。

註：World Economic Forum (2023). Jobs of Tomorrow: Large Language Models and Jobs.

作者是美國史丹福大學行為科學高等研究中心院士

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[黃偉豪]