王鉦皓、李冠儒：從韓國案例探討民間外交的內涵

【明報文章】韓國政府繼2016年《民間外交法案》之後，繼續推出《2017至2021年公共外交總體規劃》（Master Plan for Public Diplomacy 2017-2021；下稱《總體規劃》），試圖將更多海外團體納入韓國的民間外交戰略。

根據《總體規劃》，民間外交將兩大海外群體劃入施政目標：一為海外韓國人，包括在當地具影響力的名人、普通居民及多文化背景家庭等；二為在韓海外居民。根據《移民法案》（Act on the Immigration and Legal Status of Overseas Koreans），持韓國國籍且長期身處海外或加入當地國籍的韓國人，都可算作海外韓國人。可見在推出民間外交政策時，不論韓國人是否加入當地國籍，如今都被視作民間外交政策的目標人群，是一個非常大規模的規劃。

試圖藉民間外交增強國家認同感

據調查，海外韓國人總人口約佔韓國總人口的10%。根據韓國外交部數據，截至2018年，共有750萬韓國人居於海外，其中約480萬韓國人已加入當地國籍。《總體規劃》的第五項目標「與海外韓國人共同開展民間外交」，主要由韓國外交部及教育部負責。此外，韓國統一部、文化體育觀光部，以及性別平等與家庭部，均或多或少參與了《總體規劃》；它們亦在外國各地，陸陸續續舉辦以韓國僑民為目標受眾的公共外交活動。

據《2018年綜合報告》（2018 Comprehensive Public Diplomacy Implementation Plan），韓國外交部制定了「與海外韓國人社區的伙伴關係項目」，作為支持海外韓國人一同推行公共外交政策的一部分。該計劃旨在建立外交使團與海外韓國人社區之間的密切聯繫，以增強海外韓國人對國內外重大問題的認識，以便加強海外韓國人的身分認同。該計劃也包括支持外國外交使團與韓國僑民組織合作舉辦講座、辯論和研討會等活動。

所有活動都是為貫徹韓國政府的「加強海外同胞認同感」政策，這一政策包括擴大「民族認同發展計劃」（National Identity Development Project），其中包含支持海外韓國人建立學校，為韓國青年提供獎學金計劃，以及學習、實習交流計劃。2019年，韓國外交部舉辦了有全球179個國家的韓國僑胞參與的「三一獨立運動」（March First Independence Movement）100周年和大韓民國臨時政府成立100周年紀念活動。《2020年韓國公共外交實施綜合計劃》（Comprehensive Plan for the Implementation of Public Diplomacy of the Republic of Korea for 2020）當中，亦提及要建立所謂「韓國女性全球網絡」（Global Network of Korean Women），提高海外韓國女性的民族認同感。

彰顯「半島政治正統」

韓國統一部於2018和2019年開展了名為「打造韓民族統一基礎」（Building a Foundation for the Unification of the Korean People）的項目，其主要目的為形成及加強海外同胞對朝鮮半島「和平統一」的統一意見。該計劃包括向海外韓僑代表舉行情况介紹會、支持在外國媒體發表有關朝鮮統一的文章，以及為海外韓僑舉辦與朝鮮半島統一有關的活動等，其中便有《統一金鐘》（Golden Bell for Unification）演出、以朝鮮統一為主題的藝術和徵文比賽等。此外，統一部正實施一項名為「全球統一教育」（Global Education for Unification）的項目，該項目已於2018、2019和2020年實施。它以講座形式面向海外韓國僑民和居住在韓國的外國人，解釋韓國對朝鮮半島統一的政策，意在通過以目標人群為橋樑，宣揚韓國對朝鮮半島統一的夙願及政治正統。

提高韓國人的文化歸屬

2019年韓國教育部則重點關注「海外同胞公共外交教育計劃」的實施。該計劃之目標，是向海外韓國人提供學習韓國語言、歷史和文化的機會，從而鞏固相關韓國人對韓國文化的歸屬感。韓國教育中心亦針對海外韓國人在當地舉辦各式文化活動，譬如文化體育觀光部於2019及2020年，陸續推出針對海外韓國人子女的各種韓國語教育項目。

不少韓國國內地方行政機關的一些具特殊意義的活動，也被納入年度綜合計劃。釜山、江原道、慶尚北道等地區政府，均表示積極參與此類與海外韓國人有關的活動，例如釜山市政府在美國洛杉磯、印尼泗水、新西蘭奧克蘭等地舉辦慶祝「韓國人之日」，作為韓國文化慶典；世宗市政府為提升城市形象，任命著名的海外韓國人作為該市形象大使，並積極與海外的韓國協會合作。

「民間外交」詞語的誤導性

從韓國政府現有政策來看，民間外交並非純粹由民間主導，目標不單是向海外輸出本土文化以增強韓國軟實力，很大程度上還為加強韓國民眾的凝聚力而服務，更要求海外韓國人群體與韓國政府遙相呼應，將民間外交政策進一步深化、鞏固。

此案例反映「民間外交」這個詞語的誤導性——若翻閱民間外交史，不難發現所謂「民間外交活動」，大多都是在政府保障下的非官方組織，圍繞特定議題開展討論或相互示好的活動。舉例來說，中日民間外交的成功，離不開毛澤東、周恩來、廖承志等人把關及提供「政治背書」。當年日本政府指示民間代表盡可能維持對華「政冷經熱」，以免得罪日本親台派，但中國大陸政府最終明確指示必須爭取「政熱經熱」，否則不繼續推進民間外交，下啟中日關係正常化。

韓國民間外交如今官方色彩日趨濃厚，反觀日本民間外交，則看不見官方親自介入的身影；即便有官方色彩，往往也隔了好幾層，例如日本外務省所管的特殊法人——國際交流基金（Japan Foundation），會向一些負責民間外交的友好組織提供經費支持等。當地的非政府組織也樂於參與其中，日本之軟實力亦有目共睹，不乏被吸引的外國人。惟歸根究柢，也很難界定「酷日本」政策在官方層面，到底在多大程度上能夠協助推廣日本文化軟實力，畢竟旗下的計劃大多由政府及企業共同出資，可見日韓民間外交之明顯差異，日本並不刻意強調國家認同。另一邊廂，「太愛國」也導致目前日本人的護照持有率只有17%。換言之，能夠在海外介紹或推廣日本的日本人數其實十分有限。

作者王鉦皓是思哲研究所亞太區域青年研究員，李冠儒是思哲研究所青年事務教育總監

（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）

[王鉦皓、李冠儒]