觀點
林緻茵：AI將如何改變公共行政和政策制訂
【明報文章】政府財赤影響下，財政司長在上月發表的財政預算案提到要善用科技、精簡程序、推動公務「數字轉型」，以提升公共服務效率、改善人力資源運用。據立法會秘書處簡報，過去10年公務員開支累計增加70%，至2024年的1635億元；相關開支在2024財政年度佔政府整體開支的21.7%，是政府開支的「大戶」。加上近來特區政府因應內地趨勢，對發展人工智能（AI）有更大雄心壯志，立法會議員也多番追問官員如何以AI取代公務員部分工作，並準備向深圳取經。
全球不同國家的政府，都正在部署如何於公共行政領域善用AI。近來英國首相施紀賢就提到要以AI改革公共行政，他形容：政府的規模變得更大但更弱，無法履行其核心職責；當數位技術或AI能夠達到同樣品質，甚至做得比人更好時，人就不應該花時間在這些工作上。
這裏有兩個問題特別值得探討，包括：在公共行政上，如何應用AI才能夠提升效益？除了行政層面的應用，AI還可應用在公共政策的制訂和決策上嗎？
AI在公共行政上的應用
以香港為例，科技在公共行政上的應用可分為兩類：第一類是提高公共服務（public service）質量，例如政府部門設網上服務和自助服務站等；第二類是以科技提高公共行政（public administration）質量。在第二類應用上，近年討論主要圍繞如何以AI輔助甚至取代公務員部分工作。
據相關政策局的回應，政府於2024年中已開始試用由香港生成式人工智能研發中心（HKGAI）研發的生成式AI文書輔助應用程式（「港文通」），協助政府人員處理撰寫文書、摘要及翻譯等工作；數字政策辦公室已邀請不同局和部門試用。
除了以AI輔助文書工作，目前AI還可以如何提高公共行政效率呢？以新加坡為例，新加坡政府推出了AI聊天機械人服務「Pair Chat」，專門應用於公共服務的各種情境。除了幫助官員和公務員撰寫電子郵件等文書工作，Pair Chat還有研究（research）和提出想法（idea generation）等功能。
又以英國政府為例，其中一個正在試用的AI工具名為「Redbox」。
在英國傳統政治用語中，「Redbox」是指運送重要官方文件和報告的紅色公文箱；部長會將公文箱裏的文件帶回辦公室，以審閱和簽署。這個名為「Redbox」的AI，最初也是專供部長使用，協助他們搜尋大量官方文件、與之對話，並將其總結為度身訂做的簡報。
值得留意的是，這工具所能夠搜尋的都是高度機密官方文件。除了綜合資訊，Redbox還具備分析功能，透過綜合現有證據，分析主要問題，提出政策建議。
AI應促成公共行政的「質變」
目前英國政府已決定精簡Redbox，並開發一個可以擴展到公務員團隊的應用程式。負責研發AI的部門「AI.GOV.UK」就指出，他們的願景是「使Redbox成為公務員與大型語言模型（LLMs）對話的最簡單和最便宜工具」。除了Redbox，英國政府也嘗試把AI應用在其他場景裏，例如公眾諮詢——英國政府就表示，另一AI工具「Consult」能夠以人類分析師的千倍速度總結和整理對公共諮詢的回應。
這些外國例子，帶出幾個層面的問題。第一，於公共行政領域，香港在AI的應用上是否已落後其他地方？除了投放資源，主事官員是否有推動AI改革的意識？
第二，政府財赤雖然是一個改革的時機，但專門為公共行政而設的AI，本身卻涉及前期研發成本，包括修正錯誤和改善系統的成本。赤字下資源緊張，相關部門是否會給予充足的時間空間，讓AI工具的應用變得更成熟？以Redbox為例，小型研究團隊是由2023年7月的「黑客松」活動（Hackathon）之參加者組成，團隊在活動後兩個月內，把Redbox原型在內閣辦公室的3個部長辦公室開展測試。由於Redbox涉敏感資訊，保護系統的安全機制尤其重要。若沒有這些反覆試驗，Redbox就很難得到更廣泛應用。
第三，筆者近來有一些研究項目也是跟AI相關，雖然研究對象不是政府部門，惟也可從中分辨出AI與公共行政結合的各個層次——教導AI相關知識屬最低層次；再高一個層次是利用AI提升效率；更高層次則是通過AI改變現有思維和工作模式。
科技可應用在政策制訂和決策嗎？
那麼，AI可如何改變現有思維和工作模式？就此，我們可從政策制訂層次來分析。英國的例子可見，Redbox的應用可能會改變白廳（Whitehall）的運作——它能夠顯著縮短部長了解一些新政策課題所需的時間。除了如以往一樣，委託公務員準備資料之外，部長現在還可詢問Redbox，以迅速掌握某個課題。可見，AI可能會改變信息流動方式，令公務員不能如以往一樣管理部長所能夠接收的信息。
這種信息流的轉變，可產生正反影響。正面而言，AI能夠使部長掌握更多資訊，他們能更有建設性地與公務員辯論。不過，AI的應用亦會產生風險，筆者身邊不少人已開始過度依賴由AI提供的答案。當部長很容易就能從AI取得一些表面成立的論點，公務員提出相反建議的空間可能更小，也會降低部長私人辦公室設定議程的能力。
要避免科技令人固化
可見，把AI與政策過程有效結合，並不是想像般容易。如要做到人機有效分工，那麼最需要解答的問題，就是哪些工作只是人類才有能力駕馭。以現時科技應用水平，即使是像Redbox這類較高階的AI應用，也只能從已有文件中提取答案。至於人類對政策問題的「insider insight」（即因為長期沉浸在某個政策議題或場景，因而產生的細微觀察與直覺），暫時還是無法由機器取代。
筆者認為，AI（和大數據應用）某程度上能夠令政策制訂更客觀和科學化，有助官員從海量資料中提取有用資訊。然而要做到這一步，需要幾個條件：第一，官員本身要重視實證（evidence-based）和科學為本的政策制訂；第二，他們要有意識地推動公共行政的質變。
筆者身邊有一位前輩講得很好：「科技不一定會帶來創新，它可能會固化了人現有的習慣。」這觀點在AI未完全成熟的今天，更有警醒作用——假如人類盡信AI，那只會令思考空間更小。又，如果政府只是把AI當成ChatGPT或輔助文書工具，那根本就不構成公共行政改革。如要認真把AI融入公共行政和政策制訂，除了提升使用工具的人的素養，公務員的考評、績效、人事管理等都需要相應改變。可以想像，那將會是一場很大規模的改革。
作者是公共政策顧問
■稿例
1.論壇版為公開園地，歡迎投稿。論壇版文章以2300字為限。讀者來函請電郵至[email protected]，傳真﹕2898 3783。
2.本報編輯基於篇幅所限，保留文章刪節權，惟以力求保持文章主要論點及立場為原則﹔如不欲文章被刪節，請註明。
3.來稿請附上作者真實姓名及聯絡方法（可用筆名發表），請勿一稿兩投﹔若不適用，恕不另行通知，除附回郵資者外，本報將不予退稿。
4. 投稿者注意：當文章被刊登後，本報即擁有該文章的本地獨家中文出版權，本報權利並包括轉載被刊登的投稿文章於本地及海外媒體（包括電子媒體，如互聯網站等）。此外，本報有權將該文章的複印許可使用權授予有關的複印授權公司及組織。本報上述權利絕不影響投稿者的版權及其權利利益。
（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）
