洪雯：需求驅動vs.願景驅動（六）：玫瑰園計劃給北都的啟示

【明報文章】1989年提出、1991年開始建設、1998年基本完成的機場核心計劃（「玫瑰園計劃」），於短短幾年內同步完成了10項龐大複雜的建設項目，是香港歷史上規模最大的工程集群，堪稱史無前例，為之後數十年發展奠定重要根基。而當年玫瑰園計劃落實過程中展現出來的非凡「香港效率」，我們今日還能夠重新拾回嗎？

香港史上規模最大的工程集群

1989年時任港督衛奕信在施政報告宣布興建赤鱲角新國際機場，及同步上馬與機場相配套的系列大型基建和填海計劃，全面改善本港交通和基礎設施，並為未來發展開闢新土地。事實上這份施政報告提出的基建藍圖，比後來落實的玫瑰園計劃更宏大，除了機場工程集群，還包括規模龐大的港口工程集群；港口與機場緊密配合，協同發展。但因多種原因，港口發展計劃後來未能落實，而機場建設計劃則全面成為現實。

玫瑰園計劃不僅規模空前，亦是香港歷史上最具爭議的基建計劃之一。有關爭議主要圍繞當時港英政府提出計劃的動機和財政安排。其中不少質疑，無疑有其基礎和理據，合情合理。不過在中英聯合聯絡小組領導之機場委員會的協調下，中英雙方於1991年簽署《關於香港新機場建設及有關問題的諒解備忘錄》，解決有關爭議，大大增強各界信心。計劃隨即在中方支持和參與下進入全面建設期，最終順利完成。

玫瑰園計劃超越了需求驅動發展模式

本港基礎設施建設和土地供應，多數情况下是典型的需求驅動（demand-driven）模式——從目前需求出發，預測到未來有足夠需求才去供應。這樣的模式比較實際，但缺乏前瞻性和策略性，不會主動引導經濟實現結構升級，亦難應對預料之外的顛覆發展。相比之下，願景驅動（vision-driven）模式是從未來的長遠發展願景出發，提前佈局和建設相應設施，主動引導和塑造市場需求，以達至願景。這種模式具前瞻性和導向性，惟通常要在實際需求出現之前就部署投資建設，風險較高（請參閱本系列文章前5篇）。

對於市場引領、需求驅動的發展模式，港人很熟悉，因香港過往的管治邏輯就是「大市場，小政府」。而對於願景驅動發展模式，港人則較陌生。其實，我們的鄰居深圳便是願景驅動發展模式之典型案例。40幾年前的深圳還是荒蕪村落；若按照需求驅動模式，從當時、當地的市場需求和發展趨勢出發，預測和規劃這個村莊的未來，絕對不會有今日的「中國矽谷」。我們常說從自身優勢出發謀劃未來，但深圳的發展歷程顛覆了這個思路，其今日優勢堪稱「無中生有」，是這座城市在各個階段的前瞻性、策略性願景引領下，創造需求、引領市場，40幾年間從村落變成今日全球領先的科技型大都市。

比較而言，兩種模式各有利弊。不過在今日百年未有之大變局下，香港已不可能再單靠需求驅動模式去贏得國際競爭。我們的城市發展模式，乃至公共政策制訂，需走向長遠願景與現實需求相結合的雙輪驅動模式，短期結合市場需求，長期指向願景。玫瑰園計劃便是香港城市建設史上，一個將長遠願景與現實需求相結合的成功案例。

玫瑰園計劃的成功經驗

1989年，時任港督在施政報告提出建設機場及港口的大型工程集群。提出如此龐大規模的兩大工程集群之原因，該份施政報告做出了解釋，便是報告各個章節的標題和內文反覆出現的4個字——「建設將來」。報告描述了香港「將來」的大體面貌，包括「在國際間扮演一個足以反映本港重要經濟地位的角色」；「香港作為亞太區中心」；「通往中國市場的門戶」；及改變「香港的世界形象」，從一個「生產廉價低質貨物的地方」轉變為「一個有不少成功企業家的繁忙現代化都市」。

朝着上述願景，該施政報告提出從政治、社會、環境、基本設施4個方面去「建設將來」。基本設施方面，報告指「在未來數年內，我們亦須加倍努力，繼續擴展一個現代都市所需的基本設施。香港這個現代都市，不止是約600萬人的家園，更是一個重要的亞太區和國際中心」；「新機場的興建和港口的大規模擴展，會改變香港的發展潛力」。報告中甚至詳細描述了基建藍圖建成後的香港面貌，包括各主要交通路線和沿途景觀、設施、商貿氛圍，「屆時香港的外貌，差不多會全然改觀，變得煥然一新」。可以看出，玫瑰園計劃的提出，是先有未來願景，並通過基建去推動實現願景，是明顯的願景驅動模式，而不是見到有現實需求才去建設的需求驅動模式。

按這份施政報告解釋，1989年提出的項目計劃，是建基於1987年開始推行、1988年正式展開、1989年完成的《港口及機場發展策略》研究。1991年政府新聞處發布《港口及機場發展策略：香港的發展基礎》研究報告，當中解釋了提出建設機場工程集群，是結合香港未來發展定位及珠三角地區未來增長潛力來作出預判，通過興建新機場和港口來「刺激增長」。研究報告指：「1984年簽署的《中英聯合聲明》，確認香港有需要繼續成為國際航空中心，這點是可以理解的。未來達到這個目標，香港的確需要興建新機場」；「鑑於珠江三角洲具有非常重要的增長潛力，現在已經到了開始對其他新機場設施進行投資的時候，以配合和刺激增長」。事實上，「刺激未來增長」的說法多次出現在這份研究報告，而這正是願景驅動型模式主動帶領需求、塑造需求的思路。

不過，願景驅動模式並不排斥需求驅動的成分。玫瑰園計劃並非單純在願景驅動下而提出，也考慮了當時香港面對的現實需求。計劃最核心項目是建設赤鱲角新機場，而當局做出這個決定亦是刻不容緩的事。1980年代持續增長的航空客運及貨運量，使建於1925年的啟德機場容量幾達飽和；而赤鱲角的選址亦是早已選定，只是在1983年因經濟不明朗而遭擱置。可見，新機場的建設並非沒有需求驅動。

結合長遠願景與現實需求

《港口及機場發展策略》這份研究報告，也詳細分析了當時香港基建設施不足應付未來需求的情况：「現在已沒有其他實際可行而且合乎經濟效益的辦法，增加機場的容量，以應付1993年以後的需求。」報告並指出，由於機場設施的籌建時間長達6至7年方能啟用，必須在實際有需求之前，就要「及時投資」。

有關玫瑰園計劃的其他多份資料也顯示，該計劃既立足現實需求，同時又指向長遠願景，通過策略性的基建建設來「刺激增長」。正如上述研究報告的結尾指出：「一些非我們所能預見的情况會不時發生，所以香港在解決問題時必須採取一向的靈活方法，亦確保在有需要時，可以修訂或重新編排主要的工程計劃，以求達到所定的策略發展目標。」願景持續而穩定，而落實的細節可以靈活修訂，這正是需求驅動與願景驅動相結合的雙輪驅動模式之精髓。

今日香港工程建設又貴又慢，為何30年前的玫瑰園計劃能夠在不到10年時間同步完成如此浩大、複雜的工程集群？將長遠願景與現實需求相結合，便是玫瑰園計劃的成功經驗第一點。而玫瑰園計劃得以落實，尚有三大經驗可供今日參考。下周續談。

作者是立法會議員

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[洪雯]