讓檔案資料活着：看申訴專員公署網站報告下架爭議

【明報專訊】上周初記者來電，問筆者能否評論申訴專員公署網站移除2023年前的調查報告的做法。筆者心裏第一反應是：「又這種問題？」出現這反應，原因是過去一年已經不下一次回答過傳媒提出的類似問題。翻查資料，去年11月初，傳媒報道今屆政府最少有13個關於大型活動或政策的專題網站下架，政府沒有具體解釋原因，只是指出每個網站保留與否，由相關決策局或部門自行決定。另一次是今年1月底，傳媒報道過往選舉的官方網站把候選人簡介下架，有關部門的說法是，選後繼續展示資料，並不符合蒐集資料的目的。

把報道放在一起，申訴專員公署的做法並不是「個別事件」。政府未必有明確政策讓各部門跟隨，但近年各部門的「自行決定」，似乎大都走向同一個減少資訊流通度和透明度的方向。

有些簡單道理還是要說一次。對任何社會而言，資訊透明的重要有幾大方面。第一，資訊公開透明有助防止社會上貪污瀆職的出現，甚至有助防止災難發生。當政治和公眾人物知道自己的所作所為很有機會被公開和在公共領域留有紀錄，自然要小心行事和不會胡亂犯規。諾貝爾經濟學獎得主Amartya Sen的名言，從沒有饑荒在有新聞自由的地方發生，背後就是這個邏輯。申訴專員公署的報告或個別部門的專題網站未必談得上可以防止貪污或災難，但公署和其他部門的做法反映着一個整體的管治文化，而這管治文化對社會可以產生很大的影響。

第二，資訊公開透明有助促進理性的公共討論。公共討論需要事實和資訊作為基礎，資訊愈透明，公共討論的基礎愈穩固。筆者過去兩年進行過關於香港的事實查核工作發展的研究，有接受訪談的從業者就提出，政府最能夠為事實查核工作提供的幫助，是保證官方資訊透明和容易獲取。網絡謠言和虛假資訊流傳速度快，事實查核也不能做得太慢，在需要時，媒體和事實查核組織沒有餘裕去填表申請資料。

第三，資訊公開透明長遠有助建立人們對政府的信任。這也部分地建立在頭兩點上，即資訊公開透明可促進政府的表現，也可以驅使人們更客觀有據地評價政府表現。在中國大陸，近年也有學術研究指出，人民對電子政府﹙e-government﹚服務的使用，會令他們更覺得地方政府有較高透明度，而愈覺得地方政府透明度高的人，對地方政府的整體評價也愈正面﹙註一﹚。

過去30年，香港政府在資訊透明度相關工作上做得是否足夠，不容易簡單評論。有論者認為政府始終迴避資訊自由法，對檔案法的建立亦不夠積極，但整體來說，從1995年香港政府建立公開資料守則，到後期開始出現各種關於資訊自由法和檔案法的討論，到2014年申訴專員公署發表調查報告，其中指出公眾索取資料的權利仍未受法律保障，再到2018年12月法律改革委員會推出文件，分別就檔案法和公開資訊守則進行諮詢。推進的速度如何，見仁見智，但在大方向上，至少是朝着資訊更透明和保存更妥善前行的。

可惜，法改會在7年多後的今天仍未就兩項諮詢發表報告，遑論立法會和政府有沒有跟進的工作。資訊透明度的發展停滯不前，而近一年的狀况，更不禁讓人疑惑，特區在資訊透明度問題上是否已經開了倒車？

當年的諮詢文件，固然未必談到政府網站應該擺放多少過往文檔這種細節問題，但在「公開資料」諮詢文件中，小組委員會有提及主動披露的好處，文件摘要直言：「我們相信訂有主動披露安排是至為重要的：一來可以消除憂慮和懷疑，避免因憂慮和懷疑而引發爭取透明度的要求；二來可減少要求索取資料的一般個案數目。」

申訴專員公署、選舉事務處和其他部門把舊資料從網絡「下架」時，提出的理據有時令人啼笑皆非，筆者電腦知識也很淺薄，但常識是，電腦因資料太多而行得慢，請upgrade你的系統；要方便使用者查閱資料，請搞好網站的界面設計和搜尋功能。

至於政府部門有時提出的，因資料已經過時而無必要在網上公開的說法，筆者不明所以。對新聞工作者和從事政策或學術研究的人來說，世界上沒有「過時」的資料，所有資料都隨時因着某事情或課題的出現而變得相關。當下發生的一件事情，隨時令一份10年前的報告比去年的報告更具時效性。就像法改會本身把1982年起發表的諮詢文件和報告都放到網上。筆者在寫這篇文章時，也刻意看了一下，過去法改會在發表諮詢文件和發表報告書之間，通常會隔多少時間。又或在剛過去的一個學年，筆者剛巧負責教授媒體倫理和法律的課程，談到私隱時，也向學生提到2004年法改會曾發表關於傳播媒介的侵犯私隱行為的報告書。

資料被收起 雖活猶死

法改會2018年的諮詢文件，倒是有一個值得指出的「問題」。「公開資料」諮詢文件摘要開首解釋公開資料守則和檔案法的關係，指「公開資料小組委員會所關注的是索取『活』資料的權利，而檔案法小組委員會所關注的則是歷史檔案實際取閱事宜的管理等課題。」以「死」檔案與「活」資料來理解兩個小組的分工，可能便利了當時法改會的工作，但這個「死」與「活」的分野是具誤導性的。正如上述，沒有資料是「死」的，或者說，當一份資料被「收收埋埋」，雖然一般市民在理論上能申請查閱，但市民很可能根本不會知道相關資料的存在，所以也不會懂得去申請查閱，結果那份資料的確就是「死」了，而這是因為資料的處理方式令它難以變「活」。

申訴專員公署應該重新把更多過往的報告「上架」，但這也只是一步，更基本的問題是政府如何更系統和全面地處理資訊自由和增加透明度的工作，除了檔案法外，更全面的資訊自由法也理應被考慮。

註：

1. Edward Gu, Tianguang Meng, Hongying Wang and Alexander Zhang (2023). E‑Government Use, Perceived Transparency, Public Knowledge of Government Performance, and Satisfaction with Government: An Analysis of Mediating, Moderating, and Framing Mechanisms Based on the COVID‑19 Outbreak Control Survey Data from China. Social Indicators Research, 169, 79-124.

文˙李立峯（香港中文大學新聞與傳播學院教授）

編輯˙王翠麗

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