洪雯：需求驅動vs.願景驅動（八）：玫瑰園計劃給北都的啟示

【明報文章】審視玫瑰園計劃的建設歷程，可總結出四大核心經驗。我在上篇（刊2025年5月22日）總結了第一個經驗，即玫瑰園計劃超越了香港一貫以來的需求驅動城市發展模式，是一個未來導向、願景驅動與需求驅動相結合的雙輪驅動發展模式。而第二個經驗，便是一套「抓大放小」的管治體系。

玫瑰園計劃的核心經驗：抓大放小

當年玫瑰園計劃能夠高效落實，我將其最核心經驗總結為4個字——抓大放小。

所謂「抓大」（re-regulation），就是有了「十大基建」願景後，政府即制定落實這個願景的頂層設計，包括大膽而精細的時間表和路線圖；當中更有相當多的制度創新和突破探索，包括為其專門成立一套決策和執行架構，在有爭議時果斷決策，並強力推進。

所謂「放小」（de-regulation），就是大大簡化和理順各種監管及行政程序，甚至制定專門條例，於項目中實施特殊審批和管理體制，讓計劃不受現有體系所局限，提速推進。

抓大、放小相結合，re-regulation與de-regulation相協同，結果便是smart regulation（靈巧管治），令玫瑰園計劃高效高質地完成，成就了香港城市建設史上的非凡一章。

抓大：果斷決策、強力推進、高效管理

玫瑰園計劃得到迅速落實，無疑與當時政府在社會中處於強勢有關；但政府亦專門為計劃成立一整套專門決策和管理架構，以實現果斷決策、強力推進、高效管理。該架構主要包括3個層次。

第一，成立機場發展策劃委員會（Airport Development Steering Committee；機策會），作為整個計劃的最高統籌部門。機策會於1990年成立，由當時的布政司擔任主席，其他成員包括財政司及其他相關決策部門首長。職權範圍是全面策劃對政策和資源有重大影響的事項、監察新機場工程計劃及相關工程整體進展，包括運輸基建設施，以及解決由各決策局長轉介的跨部門議題。尤其當難以達成共識時，需要一個決策體系來做決定，機策會就是這個決策體系的最高層，在無共識時便力排眾議做出決策，保障項目能夠高效推行。

另外，機策會亦會審視全局、調配資源。比如機策會當時便做出決策，一次過統一為十大項目購買全方位保險，覆蓋承建商、勞工、第三方意外保險等，既降低了成本，亦有效規避可能出現的風險。

第二，成立新機場工程統籌署（New Airport Coordination Office；機統署），作為機策會下的執行機關。當局公布1989年施政報告後，隨即成立新機場工程部，其後改名為機統署，由工務局管轄，其功能包括統一推進項目的整體規劃、管理時間表和進度、協調政府各部門工作、審批項目、控制預算與管理資金、監督施工質量、承包商的合作與管理、環境影響評估與可持續發展、應急處理與解決問題等，並在政府部門與機管局之間擔當聯絡角色，可謂玫瑰園計劃的「大內總管」。

機統署就每一項工程，制定相應「發展計劃總綱」，清楚列明預期展開和完成的各項工作日期，也包括評估環境影響、工程設計、刊登憲報公告各項填海工程、匯集土地及開展清拆、招標承投合約，及尋求撥款等。發展計劃總綱需確定負責每一階段工程的各個行政機構，及為各項工程之間的關鍵工作建立聯繫，以便可迅速對計劃作調整，及作為迅速分析和修訂工程費用的一項依據；同時，透過全面的報告制度，提供檢討進度和找出問題所在的方法。此外，署方定期發布公告，詳細介紹各項工程進度。公眾可以比較工程實際進度與原本的計劃進度表，監察項目落實。

第三，成立機場管理局並制定有關條例，專責機場的建設、營運及資金籌集。整個玫瑰園計劃中開支最大、最關鍵的工程，就是新機場和機場鐵路這兩個項目。計劃提出之後，一份關於計劃的「資金及管理體系」研究，提出「成立獨立的機場管理局，負責興建及經營機場，同時保留機會給予私營機構以後參加投資」，以及「由地下鐵路公司、九廣鐵路公司或另一家鐵路機構負責建造及營運連接機場的客運鐵路」的建議。有關建議獲得採納。

1990年4月當局成立臨時機場管理局，並對其注資，是政府全資擁有的法定機構，負責機場規劃與興建、籌集資金，及以商業方式經營和管理新機場。政府通過機統署監管機場工程的開展，而且臨時機管局董事會成員由政府任命，有官員在董事會任職，讓政府可以督導臨時機管局管理層工作。1995年《機場管理局條例》生效後，機構更名為機管局。事實上，成立機管局和制定《機場管理局條例》，均是參照當時的地下鐵路公司和《地下鐵路公司條例》。

1995年，政府與機管局簽訂《財務支持協議》，協助後者通過商業舉債，為其所負責工程項目籌措資金。機管局亦通過批出機場營運所需的各項主要航空輔助服務專營權和牌照、機場島上的房地產發展，以及出租機場購物中心來取得資金。

另一個關鍵項目，即機場鐵路，則交給當時的地下鐵路公司，按《地下鐵路公司條例》興建和營運。兩個工程的建設、營運模式和財務安排類似。

玫瑰園計劃完成後的數據顯示，機場建設的開支佔了總工程開支約45%，機場鐵路建設開支則佔22%，兩個項目合共佔了67%的總開支。而通過機管局和地鐵公司這兩個公營機構的運作，既落實了興建和管理安排，亦解決了很大部分的財務問題。

放小：簡政、放權、提速

「放小」即大幅精簡玫瑰園計劃涉及的各項行政監管流程，包括集中化審批（由機統署集中統籌審批）、簡化審批流程、精簡環評程序、快速處理土地徵用等，有效提升審批效率，是玫瑰園計劃得到快速、高效落實的一個關鍵。

「放小」的最關鍵一點，就是法律和條例的放寬甚至豁免。比如，《機場管理局條例》第46條規定，建築事務監督可「（a）在考慮到與興建或營運機場有關的建築工程或其他工程的特殊性質後；及（b）按照他就一般或個別情况所指明的條件，豁免他所指明的上述工程受他認為適宜的《建築物條例》（第123章）的條文所管限」。

這一豁免安排，也同樣適用於建設機場鐵路。事實上，上述條文與《香港鐵路條例》第54條的文字幾乎完全一樣，我相信前者正是參考了後者。

機場和鐵路建設的這一豁免安排，大大提升了工程建設和監管的靈活性。更重要的是，當時正值香港回歸前的轉型期，有關項目必然要跨越香港的政權交接；政府果斷地簡化放權，改善了營商環境，有助提升私人機構投入資金、參與有關工程建設的意願，對整個計劃能夠如此高效完成，起到重要作用。最終，項目吸引了包括中國內地、日本、英國等近20個國家的工程承包商參與，很多項目由多國聯營。

總體來看，玫瑰園計劃能夠在不到10年時間，同步完成如此浩大、複雜的工程集群，有賴一套「抓大」與「放小」相結合的「靈巧管治」體系，涉及多方面制度創新，體現了香港的國際一流工程管理能力、技術水平，體現了「香港魄力」、「香港效率」。

作者是立法會議員

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[洪雯]