觀點
林緻茵：檔案公開與便利性 影響申訴公署成效
【明報文章】申訴專員公署早前突然將其網站的大量調查報告、年報、調解個案和相關新聞稿下架，引起公眾熱議；其後公署發新聞稿，指市民可填表申請查閱下架的報告。不少人都覺得此舉難以理解——這些本是公開資料，調查和撰寫都是由公署負責，當中亦沒什麼不可告人的秘密，實在想不到非要把文件下架不可的強烈理由。
從另一角度看，公眾與媒體的認知和支持，有助公署有效履行職能；下架報告不僅不利於公眾深入了解公署的工作，還可能在一定程度上損害公署聲譽。檔案的公開與便利程度，不純粹是為了滿足公眾或記者的好奇心，而是會直接影響外界對政府的建言、香港公共行政的持續進步，乃至公署調查的整體成效。
報告乃重要的公共行政教材
筆者在大學教授公共行政，亦多年從事政策研究工作。近年最令人感到最沮喪的，是香港公共行政教材的數量減少——不少學者相繼離港或退休，能夠親身訪問現職官員和公務員的資深學者亦有限，大大影響與香港公共行政相關文獻的產出。在這大環境下，完整、真實且是基於香港個案撰寫而成的第一手資料，比起任何時候都重要。
公署的工作雖然不是寫公共行政教材，但其調查報告，卻對學者或學生理解公共行政大有幫忙。報告所涉的重要議題，包括官僚習性對公共行政的影響、部門之間的分工與協調問題、政策設計或執行中的結構性缺陷，以及市民對公共行政的反饋。從研究角度看，沒有任何文件應被視為「過時」，因為研究的價值在於追本溯源，分析某些問題為何得以解決，而其他問題為何持續存在。
網絡檔案變手抄 違政府電子化趨勢
雖然市民可填表申請查閱下架的報告，惟電子檔變成需限時手抄的紙本，純粹就是增加了不必要的行政程序（red tape）。公署不會提供檔案庫的目錄，更令任何形式的研究變得極為困難。此舉亦有違政府數碼化的大趨勢，以及市民尋找和使用資料的習慣。近年政府已陸續推行更多以民為本的電子政府服務（如「智方便」），就連立法會都花上千萬元引入智慧謄錄系統，確保信息的透明度和準確性。
假如「資料太多電腦變慢」是下架檔案的理由，那我們對於香港發展創科的前景，也應該要感到憂心。公署亦稱把舊檔案下架，能夠避免網站上有過多過時資訊，阻礙公眾查閱及搜尋。這也是耐人尋味的說法：假如公眾在網站查閱及搜尋時有難度，把檔案整理得清晰有序，不就是公署本身的責任嗎？下架後變成手抄，亦只會變得更不方便。
公務員可從報告「取經」
除了公署的檔案，研究香港公共行政的人都會面對一個問題，就是不肯定某些公眾諮詢網站或文件等原是公開的資料，到了哪天會突然消失。於《檔案法》尚未立法的情况下，彷彿保存和維護檔案的責任就是在民間；如學者或公眾沒有自行下載，檔案也許會永遠消失於視線中。這些檔案和網頁裏，不乏過去的良好做法與實踐（good practice），無論是出於純研究目的，還是希望透過研究向政府提出建言，它們都是珍貴資源。
修讀公共行政的人，有不少以加入政府為目標；筆者的碩士學生中，不乏公務員，甚至是政務官。基於官僚及部門文化等固有因素，從政者如要推動改變，除了要熟悉部門特性，還需巧妙地解決問題。筆者也曾花時間研究公署的個案，其中一個例子，正好說明公署如何循不同途徑達到調查目的、推動改變：
有一段時間，公署曾接到大量有關巴士公司的投訴。有投訴人指巴士頻頻出現「過站不停」（俗稱「跳站」）問題，曾向公司索取相關車務資料，但遭拒絕。目前香港擁有專營權的巴士公司，並不在《公開資料守則》（《守則》）涵蓋範圍之內，故公署不能夠直接向巴士公司提出改善措施。
當時公署留意到大量類似投訴，認為「跳站」屬系統性（systemic）問題，會對市民生活帶來不便，必須跟進。最終，專員以其第三種法定權力，即主動調查權，向《守則》涵蓋範圍內的運輸署索取如何監管巴士公司的資料，並從如何有效監管巴士公司的角度，向運輸署提出建議。作為政府部門，運輸署須考慮公署的建議。最終運輸署採納了建議，更促成巴士公司研發應用程式，提供實時抵站查詢服務。
這類例子，正好讓有意加入政府的學生，從前任專員的「實戰」調查中「取經」，亦會更明白哪些公共行政問題需要改善。
公眾支持 是公署行使職能的關鍵因素
公署的獨立性與調查能力，是直接影響其工作成效的核心因素。這些制度性的因素之外，當公署的公眾認知度和支持度愈高、媒體的報道愈廣泛，其公開調查報告的影響力就愈大，政府部門變相亦更難迴避缺失。以上文提及的《守則》為例，《守則》本身對部門沒有法律約束力，故最終部門會否聽從公署建議，很視乎公眾的關注與媒體持續跟進。
從其他地區的申訴制度經驗可見，公眾的投訴，是讓公署變得活躍的重要因素。當市民更了解自己權利、對違規部門投訴的意識增加，他們便會更願意主動提出投訴。公開的報告，可以令市民更了解投訴成立的準則，推動申訴公署所鼓勵的「正面投訴文化」；公眾對公署的認知度與信心，更會直接影響這申訴渠道的使用率。然而，公眾對公署的信心並非無中生有，而是要透過理解公署的調查程序與範圍，以及過去成功的例子，才能夠建立起來。歷年的調查報告與其他文件，正是公眾理解申訴公署工作，以及收窄個人與官僚之間資訊差的重要渠道。
值得一提的是，公署多年來都能夠履行服務承諾，個案的覆檢率相當低，這顯示了申訴人對公署的滿意度高，肯定了公署多年來的努力。不過，對於申訴人以外的市民而言，公署是否已成為他們投訴政府行政失當的首要渠道？10多年前的政府統計處調查，雖顯示市民對公署的認知度有上升，惟他們對公署具體職能（特別是主動調查權）的認知只屬一般。尤其，公署處理的個案，主要涉及日常生活中市民與政府部門的摩擦，並不如其他執法部門的個案般高調，吸引公眾注意的能力始終較低。筆者手上沒有近年的認知度數字，但可以肯定的是，將網站舊檔案下架更無助於加強公署的認知度與工作成效。
作者是公共政策顧問
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