觀點
洪雯：需求驅動vs.願景驅動（十）：玫瑰園計劃給北都的啟示
【明報文章】要加快推進北部都會區發展，應汲取玫瑰園計劃「抓大放小」的經驗，緊抓大策略、大項目，並讓政府從微細管治（micromanagement）的死胡同中走出來。故此，北都發展需要體制機制的創新，讓政府可以不受現有繁複、低效的管治體系所束縛，果斷決策、強力推進、高效管理。
3層管治架構
具體來看，當時玫瑰園計劃設立了機場發展策劃委員會（機策會）、新機場工程統籌署（機統署）、機場管理局（機管局）這3層架構。而目前北都已經設置了相對應的前兩層架構，只不過其運作尚未走上正軌。
第一層架構便是政府在2022年成立的北部都會區督導委員會（北都督導委員會），由行政長官親自帶領，作為整個北都發展的最高統籌、決策部門。其成員包括3名司長、財政司副司長及相關局長。北都督導委員會的功能，類似玫瑰園計劃的最高決策機關——機策會，而且級別比機策會更高。不過，機策會運作期間，8年共召開了189次會議，差不多一個月召開兩次會議，召集各相關部門和人士，監督大方向和項目進展、找出問題，即時在會議上提出解決方案。而北都督導委員會成立兩年半，總共僅開過兩次會議。
背後的原因在於，北都至今尚未制定明確的發展路線圖和時間表，作為推進工作的依據。北都督導委員會至今尚未真正運作起來。顯然，北都督導委員會接下來的工作，是指示其下屬的執行機關，盡快制定北都發展路線圖和時間表，並據此來督導各項工作的落實。
第二層架構，便是2023年成立的北部都會區統籌辦事處（北都辦），類似玫瑰園計劃下的機統署，作為北都督導委員會下的執行機關。理論上，北都辦應該發揮「大內總管」的角色，負責落實北都督導委員會制定之政策和提出的指示，制定北都發展的時間表、路線圖，統籌全體項目的審批，監察總體發展進度和施工質量，負責控制預算和調度資金、應急處理等，並在政府部門間擔當聯絡角色。
我查閱了玫瑰園計劃推行期間機策會、機統署的部分會議紀錄，可以清晰見到這兩個機構的運作模式。首先，機統署制定了一個龐大的項目總覽，按照每個階段不同項目的優先排序和先後銜接，將十大基建所涉及的數百個工程合約，全部列入一個整體的時間表，標明每個合約的承建商、每個階段的重要里程碑和預期完成日期，有關日期精確到天。
同時，機統署每個月完成一份月度報告，詳細跟進每個合約的進展，以星期為單位，標明實際進度與原定計劃之間的誤差，制訂追趕進度的計劃，督促有關部門的工作。該月度報告同時詳細匯報財務方面的情况，對比實際支出與原定預算，嚴格控制開支。
每次機策會召開會議，機統署便根據月度報告制定一份精簡的進度報告，供會議討論。機策會針對出現延誤的合約，追問背後原因，即場提出解決方案。另外，在合約完成階段，機策會會審視工程上交給部門審批的具體日期，及有關部門必須完成審批的日期，日期精確到天；中間間隔大部分為10至14日，即要求政府部門在工程上交後兩星期之內，就完成審批。
機策會和機統署的工作模式，以及使用項目總覽、月度報告等工具，有效推進項目的進度和控制預算，值得北都參考。
制訂「北都核心區條例」 釋放發展潛力
除了上述兩層架構，北都目前欠缺類似機管局的第三層架構。我建議成立由政府全資擁有的法定機構「北部都會區核心區管理局」（北核區管理局），並制定「北部都會區核心區管理局條例」（北核區條例），專責北都核心區域的建設、營運及資金籌集。
何謂「北部都會區核心區」（北核區）？事實上，整個北都面積超過300平方公里，相當於香港整體面積的三分之一，規模非常龐大；長遠北都的人口亦可能超過百萬，堪比一個城市。如此大規模，其發展不可能是300平方公里在同一時間全面起步，而應該劃分發展階段，從影響全局的關鍵地塊和基建項目開始，再逐步擴展。這些關鍵地塊和基建項目，便合稱「北核區」。
而參照玫瑰園計劃成立機管局來負責新機場建設這一核心工程的經驗，當劃定了北核區，便可成立北核區管理局，專責核心區的工程建設、資金籌集及未來的營運管理工作。而北核區條例，便是成立北核區管理局並對其賦權的法律依據。
我認為，北核區條例的關鍵就是一個詞——「豁免」，即豁免北核區之發展受香港現有管治體系的限制。比如，《機場管理局條例》就豁免了機場及相關之工程建設受《建築物條例》的規管；《香港鐵路條例》亦有類似安排。而北核區條例可以參照有關豁免安排，並將之大幅拓展至其他領域。也就是說，在北核區，不僅僅是工程建設可以不受現有條例規限，於融資安排、稅收制度、土地發展、交通管理、產業發展、房屋建設、要素流動等方面，都可以跳出香港現有的框框，制訂特殊安排，成為一個「特特區」。
而具體需要在哪一個政策範疇制訂怎樣的特殊安排，則可以用「即插即用」（plug and play）模式：主體條例的「豁免」安排，是一個大「插座」（socket）；而一個個具體政策領域內的特殊安排，則是一個個「插頭」（plugs）。未來，可在發展過程中按照具體領域的具體需求，來設計「插頭」，然後以附屬條例形式，插入「豁免」這一「插座」上，就可以通電、使用。
為何不針對整個北都來制訂條例？正如上文說過，北都規模龐大，堪比一個城市。如果豁免整個北都受香港現有管治條例和規範的限制，可能造成「一城兩制」的複雜情况，給營商和市民生活帶來困惑；未來「北創科」與「南金融」之間，亦可能出現規則難以銜接的狀况，給整體管治帶來困難。北核區條例便是精準針對能夠啟動全區的關鍵地塊和基建項目，使其擺脫羈絆、快速發展，同時又不影響全體香港的順暢運行。
事實上，當年玫瑰園計劃也同樣只為當中的關鍵項目（機場和機場鐵路）制定條例，給予特殊的豁免安排；其餘項目依然按照現有條例來規管。這既保障了關鍵項目準時、順暢完成，亦避免了大範圍豁免帶來香港整體管理上的混亂。
「兩片區三基建」 加快發展進程
再進一步，我認為北都核心區可以包括「兩片區＋三基建」——「兩片區」即河套區和新田科技城這兩個關鍵的創科用地片區；「三基建」則包括北都交通的大動脈，即北環線、新界東北線和北都公路。「兩片區＋三基建」事實上是啟動北都發展的關鍵，是未來「北創科」的核心動力來源，亦是北都與內地緊密聯繫互動的前沿。通過特殊的體制，加快北核區發展，亦能夠帶動北都其他區域的推進。
也就是說，北核區管理局和北核區條例兩者所共同構成的特殊制度，並非覆蓋整個北都，而只是針對「兩片區＋三基建」的小範圍，既抓住了北都發展的關鍵，亦不至於令香港出現兩套制度，帶來政府管治上的困難。未來，於北核區實踐有效、運作成熟的政策，便可擴展到全港推行。從這個意義上看，北核區可視為香港長遠改革的一個實驗沙盒（sandbox），為全港探索「抓大放小」的具體措施。
總體來看，通過調整覆蓋了整個北都的督導委員會和北都辦之功能，加上針對關鍵地塊和基建項目的北核區管理局和北核區條例，組成3層架構，將大大有利於推進北核區發展，從而加快整體北都的發展進程。
作者是立法會議員
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