觀點
邱勇：屋邨管理 應該用木棒抑或胡蘿蔔
【明報文章】上月房委會舉行周年特別公開會議，多名委員在席上對市民為符合申請公屋資格而主動減薪或辭職的「躺平現象」表示關注。其中身兼房委會委員的立法會議員陳家珮指出，現時公屋主要採用扣分制，認為單靠懲罰難以令住戶主動參與社區事務。她倡議改革公屋管理機制，提出「加分制」概念，鼓勵居民參加社區活動以獲加分，或能得到減免租金等優惠，從而扭轉躺平現象。
扣分制在2003年8月1日推出，適逢香港剛經歷SARS疫潮，扣分制當時名為「屋邨清潔扣分制」，主要針對有損屋邨環境衛生的不當行為。2006年後，該制度擴展至更廣泛的屋邨管理範疇，並易名為「屋邨管理扣分制」。該制度適用於全港公共租住房屋和中轉房屋住戶。姑勿論加分制是否真的能夠扭轉躺平現象，筆者更感興趣的是，究竟獎勵機制可否減少公屋居民不當行為。
房屋福利及福利制約
公營房屋租約中，明確列出租戶行為準則，例如禁止吸煙、噪音過大、違規佔用公用空間等。各地政府或房屋提供者對公營房屋租戶的不當行為，施行不同反制措施，包括對初次違規者發出警告信，並告知後果；對於嚴重或屢次違規的租戶，可能依法撤回其租約，要求搬離。在英國，公租房一般有為期一年的試租期（introductory tenancy），只有表現良好的租戶才能進入安租期（secure tenancy）。至於本港屋邨管理扣分制，自2003年起經數次「加辣」後，現涵蓋30項不當行為，違規者將按其行為嚴重性被扣3、5、7或15分（註1）。若公屋或中轉屋住戶於兩年內累計被扣16分，房委會可根據《房屋條例》第19及19A條發出遷出通知書，終止有關住戶租約或暫准證。
這些反制措施，一般可理解為「福利制約」（welfare conditionality）的體現。福利制約是一種社會政策原則，旨在通過提供或限制社會福利，來引導個人或群體行為，從而影響社會福利的有效性、公平性，甚至社會整體發展。福利制約原則的實施方式，通常包括將福利權利與特定行為要求相綁定。例如一些政府要求領取福利金的人必須參加就業訓練、努力尋找工作，或維持一定的就業狀態，否則可能面臨減發或停發福利金。公屋租戶須規行矩步，以繼續享受房屋福利，道理如出一轍。透過扣分，公營房屋管理當局可以對不遵守規則的居民施加一定懲罰，例如影響其續租或得到改善單位的資格。這種懲罰機制促使居民自我約束，有利提升整體社區生活質素。
獎勵好行為 外國有先例
支持福利制約原則的人認為，那些不願意以負責任方式行事或繼續不負責任行為的人，其可享受的福利應被減少或取消。然而該原則也引發一些爭議和批評。首先，施行福利制約原則來規範領取福利者的行為，可能導致對領取福利者的污名化，加劇社會排斥。此外，面對多重困境（如同時有經濟困難及精神問題）的人，很容易被趕絕，他們因害怕失去福利而產生焦慮和抑鬱。更重要的是，福利制約措施可能侵蝕市民與政府之間的信任，滋生不滿情緒、減少社區凝聚力。總的來說，儘管福利制約的初衷是為了鼓勵負責任行為，但其實施往往會加劇弱勢群體面對的現有挑戰。
那麼陳家珮議員建議的「加分制」，能否改善公屋及中轉屋管理，減少住戶不當行為呢？事實上類似的獎勵做法，在外國有先例可見。例如2014年英國諾定咸市政府推出「負責任租戶獎勵」計劃 ，公屋租戶如在一年內表現出負責任的租賃行為（例如按時支付租金、妥善維護房屋及善待鄰居），可獲100英鎊獎勵（約1060港元）；這筆款項會以貸記形式存入獲獎者租金帳戶（註2）。其他市政府（如Westmorland and Furness）及一些提供社會房屋的非政府機構（如北愛爾蘭住房協會Choice Housing），都有推行類近獎勵計劃。
住戶不當行為 公屋私樓皆見
究竟這些獎勵計劃在減少住戶不當行為方面成效如何，仍缺實證研究支持。不過，不論是試租期或扣分制等反制措施，抑或獎勵計劃，似乎都只適用於公屋或社會房屋，或針對其租戶而設。因此，一般人以為在出租公共屋邨的住戶較常做出不當行為。
事實上，住客不當行為在私人住宅也屢見不鮮，而肇事者也不一定是租客。在香港，我們經常聽到有關住客於住宅大廈或屋苑公共地方隨地棄置垃圾、製造噪音滋擾和放置滴水物件（如衣物或拖把）於窗外等投訴。在學術角度來看，上述的住客不當行為都屬反社會行為（anti-social behaviour）的一種。根據英國特許房屋經理學會的定義，與住宅相關的反社會行為，意指某些住客對其他住客做出令人感煩擾或受威嚇的滋擾行為。
強化社群感 有利房屋管理
研究顯示，與住宅相關的反社會行為的嚴重性，跟屋苑居民社區意識有顯著關係（註3）。一般而言在某一屋苑內，居民社群感愈強，他們於屋苑內感受到的反社會行為愈不嚴重。因為若鄰里間關係友好，他們的社群感會較強，居民更能互相妥協，減少產生反社會行為。有見及此，定期舉辦社區活動（如聯誼會、郊遊或義工活動），促進居民之間的互動，讓他們有更多機會彼此認識和了解，可以加強社群感。推動鄰里互助計劃，鼓勵居民互相幫助、提供支持，這有助建立友好鄰里關係。此外，筆者認為政府應增加地區資源，不論在公屋或私樓，確切做好「社區營造」（community building），豐富社區社會資本（community social capital），以提升居民幸福感，及強化社區應對危機和挑戰的能力。
當然，倘鄰里間真的發生糾紛，於缺乏有效的外在制度下，很難依賴居民主動彼此協調、化解衝突和解決糾紛。因此筆者十分贊同特首在去年施政報告提及，推出「社區調解先導計劃」，推動調解文化。今年5月律政司向立法會司法及法律事務委員會提交的文件指出，該計劃由今年7月起為約90個屋苑的物管人員及聯廈聯管模式下的物管人員，提供調解技能培訓，提升他們在日常工作中的調解技巧，使他們能夠在社區爭議（如滲水問題）中早期介入，充分發揮作為居民面對糾紛時第一聯絡窗口的重要角色，並增強社區凝聚力。
註1：由觸犯不當行為當日起計，被扣分數有效兩年，其間即使租戶轉換戶主，或刪減家庭成員戶籍，又或因受清拆、重建影響而調遷單位，被扣分數依然記錄在單位戶籍。
註2：該計劃最初是為了減輕租金上漲的影響而推出，原計劃持續3年，但最終延長了10年。經有效性和性價比等評估後，該計劃已停止施行。
註3：可參考Yau, Y. (2014). Anti-social behaviour management: A communitarian approach. Habitat International, 42, pp.245-252.
作者是嶺南大學研究生院副院長、社會學及社會政策系教授
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