觀點
何濼生：公共房屋政策 何去何從
【明報文章】王柏林、牛致行、宋恩榮早前指出香港已有85萬個公屋單位，規模冠絕全球各大城市。他們認為「大量市民因無法購買居屋向上流動，唯有選擇輪候公屋，並因此減少工作以符合公屋資格，人為地製造輪候公屋的需求」。
筆者雖同意他們增建居屋、減建出租公屋的建議，但不同意「大量市民因無法購買居屋向上流動」。事實上白表申請人數不少，而長住出租公屋的更往往有能力買私樓；不向上流只因公屋吸引力太大。
其實，公屋租戶直至近年因房委會嚴禁公屋租戶擁有私人物業之前，一向是私樓買家重要來源。1993年房委會長遠房屋策略中期報告指出：1993年7月一個調查發現，58萬公屋租戶中，13%（即7.4萬戶）擁有私人住宅；另一在北角的調查發現，18%租戶擁有市區私樓，當中三分之一擁有逾一個單位，少數住戶甚至有5個單位；另一調查又發現，1992年10月至1993年3月間，香港私樓交易中，24%就是公屋租戶（筆者譯自英文原文）。
富戶政策 漸離原意
當然，並非所有公屋居民都有能力買私樓。但港大一篇碩士生論文（Watanabe, 1998）引述數據稱，基於公屋租金廉宜，公屋租戶比私樓租客和私樓業主都有更多儲蓄。九七前本港樓市長期上升的一個動力，根本就是公屋租戶。自1987年4月房委會實施富戶政策後，這動力變本加厲，原因是富戶視買私樓為保險。富戶政策聲稱公屋乃珍貴公共資源，要留給真正有需要的人。若最後被迫離開，買了物業便可保有樓可住。
然而九七年後，富戶政策漸漸背棄政策原意。2016年12月9日資助房屋小組委員會通過修訂富戶政策，並在2017年2月14日會議通過相關執行細節，經修訂的富戶政策於2017年10月實施。2023年5月24日再通過「優化」的富戶政策「基本原則」，第一項聲明「若公屋住戶的家庭入息超逾現行公屋入息限額5倍，或家庭總資產淨值超逾現行公屋入息限額100倍……便須遷離其公屋單位」。
這基本原則奠定了享足10年公屋福利的住戶，竟比家庭入息低得多、入息稍逾輪候限額又從未享受過公屋福利的家庭，更有優先權的奇怪制度。此制度不但明顯背棄富戶政策原意，更嚴重「扭曲社會發展」、增大擴建公屋的需要、加大政府財政壓力，及減低香港經濟增長動力！
星洲如何力保自力更生精神
我們且看新加坡出租公屋政策，如何力保國民自力更生精神：首先，任何有能力在公開市場租樓或買樓的人，不會符合申請資格；其次，租約一般為期3年，租約期滿前3個月內可申請續租，若不再符合資格便要搬出。
星洲組屋當然比香港價廉物美，但數量最多的「標準組屋」都不會在優越地點。標準組屋以外，有所謂「超標準組屋」（Plus）和「優等組屋」（Prime），取價當然更高。Plus和Prime業主要住滿10年才可轉售，而兩者業主在物業轉售時須繳付售價若干百分比作為償還政府補貼（subsidy recovery）。新加坡人都可買組屋，但組屋制度的設計明顯向已婚人士傾斜；單身新加坡公民必須年滿35歲才可購買。
由於星洲早於1965年立國前的1960年已成立建屋發展局（HDB），而HDB早已把供出售的組屋定位為全民福利，多年積極造地滿足國民住房需要。HDB今天的成就，有賴當時遠見、魄力和政治體制。
相反，本港出租公屋肇始於1953年石硤尾木屋區大火，政府被迫安置災民，而並非刻意經營。香港要待1972年港督麥理浩倡議的十年建屋計劃和其後興建新市鎮，才真正建立提供基本質素居住條件的公屋政策。
麥理浩任內的1978年，推出第一期居屋計劃。當時居屋明顯比公屋優越，提供了大量公屋居民向上流的機會。然而1985年居屋住戶仍只佔總住戶的2.8%，私樓業主則佔30%，自置居所比率為32.8%。1997年香港回歸中國，自置居所比率升至46.7%（當中住於居屋的約佔10.5%）。12年間香港自置居所比率上升13.9個百分點。首任特首董建華在其第一份施政報告提出，要在10年內把自置居所比率提升至70%。可惜至今年首季，儘管政府投入大量資源，自置居所比率僅升至50.6%，28年只升了3.9個百分點。
筆者一直認為星洲的成功，以至麥理浩時期香港的成功，主要是因長期強調自力更生精神。政府不是不能「讓利」，但不合理地讓利給小撮幸運兒，而非精準地把寶貴社會資源扶助最有需要的弱勢社群，會嚴重扭曲市場，並引發尋租（即「攞着數」）行為。
筆者建議，住滿5年而收入超過輪候入息限額的公屋租戶須交雙倍租金；超過限額兩倍就要遷出。這構思當然會影響大批公屋現時租戶，惟馬上會騰出大量單位；又由於公屋吸引力大減，公屋上樓時間估計可短期內減至兩年以內。
建「新版居屋」 經濟可重現動力
筆者並建議仿效星洲，「新版居屋」凡是香港永久居民都有資格購買，毋須入息審查；標準為實用面積400平方呎單位，亦不應佔用高價地皮，並專供新婚或已婚夫婦申請（單身的可參考新加坡做法）；政府先收訂金，承諾3至4年內交樓。這就是星洲的「build to order」。
鑑於本港特殊處境，筆者不建議設「超標準組屋」或「優等組屋」。所謂香港特殊處境，乃指本港過去很多中產階級以他們勤奮掙來的積蓄，付高價購買很一般的居所。一旦大量價廉物美的居屋出現，他們資產就會迅速蒸發，對宏觀經濟和政府財政都會造成巨大打擊。
相反，若只建所有永久居民都有資格買的標準規格居屋，有能力買更佳質素私樓的人就不會買。而倘政府承諾，持續推出屋價平均為有經濟活動住戶年入息中位數8倍的港人「新居屋」，此等住宅升值一定不會超過入息升幅，投資價值遠低於私樓，私樓自然有價有市。筆者建議標準新版居屋可隨時出售和不用補地價，但業主只能自住並禁止有私人物業，而地契指定新買家也只能自住和嚴禁另擁私人物業。這些限制將大減新版居屋吸引力，保證政府有財力兌現「人人都可買到」。
建議落實後，筆者有信心經濟可重現動力。政府賣地收入和發展商所交利得稅可期，兼政府減少建出租公屋、大增新版居屋，政府財政狀况將明顯改善，並會有更強能力改善醫療、安老、扶弱等服務。
參考文獻：
（1）〈居屋嚴重短缺扭曲社會發展 需大幅擴建〉，2025年6月26日《明報》
（2）何濼生（2017），〈為什麼新加坡能，中國香港不能〉，載《房地產與城市發展》，陳杰、陸銘、黃益平、潘英麗編
（3）Ho, Lok Sang (2024). ” ‘HOS II’ would hold out ray of hope for residents”, China Daily, 22 Jan 2024.
（4）Ho, Lok Sang & Gary Wai-chung Wong (2009). The first step on the housing ladder: A natural experiment in Hong Kong. Journal of Housing Economics, 18(1).
（5）Ho, Lok Sang & Yonglin Wang (2024). The Hong Kong Housing Market. In Oxford Research Encyclopedia of Economics and Finance.
（6）Watanabe, M. (1998). The impact of the public housing policy on household behaviour in Hong Kong. (Thesis). University of Hong Kong.
作者是嶺南大學潘蘇通滬港經濟政策研究所前所長、香港教育大學應用政策研究及教育未來學院兼任教授
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