觀點
張炳良：鑑往看今：公務員改革的空間與焦點
【明報文章】「完善」選舉制度及厲行「愛國者治港」下，中央為特區的治理體制打通內外經脈、去除障礙，議會拖拉及社會泛政治化已成過去。新制考驗特區治理能力和效能。現屆政府開局宣示「以結果為目標」，近期吹風「高級官員責任制」，皆欲強化政府內在的績效管理。財赤壓力下，要求改革公務員制度的呼聲漸多。改革有必要，也存空間，但需目標清晰、聚焦務實，鑑往看今策未來。
成也官僚 敗也官僚
成也官僚，敗也官僚。改革官僚最終仍需透過官僚去落實，要爭取其認同，避免對立分化。把改革基因植入體制深處，涉及行為文化和生態上的長遠改造。
韋伯（Max Weber）的官僚體制「理想型」，集理性專業、法理權威和分工科層架構於一體，有助效率與質素。可是實踐下來，官僚主義卻成為政府失效寫照。官僚之惡包括尸位素餐、文山會海、浪費資源、貪腐濫權等。行政經濟學早就批判官僚「預算最大化」（budget maximizing）、「機構最大化」（bureau maximizing），及層級架疊、因循避責避險的行為。
1980年代美國總統列根曾有名言「government is not the solution to our problem; government is the problem（政府並非我們所處問題的解決辦法，政府本身就是問題）」，那時歐美颳起批官僚、崇市場之風。但在亞洲，「四小龍」經濟奇蹟卻成為官僚病與體制效能並存的悖論佐證。
九七回歸時，香港經濟欣欣向榮、治理似井井有條，中央和本地社會高度肯定繼承自港英的公務員制度的優越性和韌力，尤其作為骨幹精英的政務官系統。但時移世易，隨着外生危機及內在社會政治矛盾衝擊，特區政府表現愈受批判，公務員漸成各方攻擊的主要對象，什麼懶政避事、缺乏擔當等。
2019年暴亂，執政團隊和議會駕馭不了大局，進退失據，惟受責較深的是政務官，公務員政治忠誠受質疑。2024年修訂《公務員守則》，強調維護國家憲制秩序及國家安全、效忠政府、績效問責。
行政改革往軌
20世紀西方追求公共行政效率、強調科學管理，1960年代已仿效私企「目標管理」（management by objective），1970年代鼓吹「企業管理」模式（corporate management）及「企劃預算」制（planning programming budgeting system），並因財政危機惡化而發酵私有化、市場化改革思潮。
1990年代，新公共管理主義（new public management, NPM）及「再造政府」運動登場，推動企業化，重視績效管理、扁平結構和權責下放，改造官僚體制之基因。當選舉政治和官僚系統雙重失效時，改革者求助於市場機制，倡議私營及公私合營、績效預算、薪效掛鈎等。但之後出現異化，利潤邏輯凌駕服務倫理。
香港過去改革也多。英治時期於1970年代中後期實行《麥健時報告書》管理改革，便帶有當時新企管的影子。1978年接納新成立廉政公署之防止貪污處建議，頒令各部門實行「上級問責制」（supervisory accountability），若有下屬貪污枉法、疏忽職守，上級難辭其咎。原則上各級公務員都要問責；當然，他們跟2002年起政治委任的司局長要負的責任，屬不同性質和層次。但當薪酬獎懲制度僵化、職業超保障、與表現脫節時，則問責名存實萎。
港英晚期突顯效率政治，推行公營部門改革：下放資源管理權力、靈活調配、引入市場機制（外判外購）、績效導向、服務承諾、基準預算（baseline budgeting）等。回歸初期，亞洲金融風暴導致經濟衰退、財政緊絀，厲行「資源增值」，支出封頂，惟容許部門自行支配效率節約所得（efficiency savings），並要求重排優次、重組結構與流程、善用公私合作。
回歸初改革不逢時
董建華首屆政府早於1999年便推出公務員體制改革，冀建立21世紀較開放型的公務員架構：進出靈活、基本職級（佔編制三分之二）實行合約制、中層可向外招聘（非只內部晉升），並引入績效為本的薪酬制度以吸引、激勵及挽留人才，貫徹服務型管理文化。若能成事，香港會成為改革創新典範。
領軍改革的時任公務員事務局長林煥光，曾借用英國已故首相戴卓爾夫人「TINA」名言（there is no alternative；別無他途），說不自我改革便被人改革。歷史的諷刺是，公務員改革最終慘敗收場，主因是改不逢時，經濟不景造成人心惶惶，改革「顛覆性」過大，公務員不分上下疑心重重，士氣動搖，工會反對。2000年轉向凍結公務員招聘（不過容許短期非公務員合約人員），並推出自願離職計劃，壓縮編制。到2006年經濟復蘇，才恢復公開招聘。
2002年政府成立專責小組檢討公務員薪酬政策及薪酬制度（我為成員之一），第一階段報告書大膽建議有限的薪效掛鈎，中期先在首長級試行彈性的「薪酬幅度」制（pay ranges），長期把薪酬管理權力下放至部門管理層。但遭強烈反對，各部門管理層均有保留，最後不了了之，也再沒有第二階段研究。
2002至2003年一場公務員立法減薪風波，造成官職雙方前所未見的對立，工會抗議遊行。雖然最終挑戰減薪合憲性的司法覆核失敗，惟政府的政治元氣大傷。自曾蔭權政府以來，再未重啟公務員制度改革或公營部門改革。2008至2009年全球金融海嘯後，新自由主義衰落、NPM式微，國際上行政改革也失去方向。
重思改革 聚焦人才績效
重啟公營部門特別是公務員改革，應汲取過去及他地經驗，並避免戰線過長、張力過大。改革目標可放在：聚人才、求績效、靈活開放、擇優提拔、權責相稱，進程由淺入深。
（1）聚人才，求績效。公務員薪酬水平維持與大中企業對比，原則上能維持吸引與挽留優秀人才的競爭力。傳統公務員體制過於封閉和同質化，只在基本入職級別公開招聘，晉升以內部及年資為主。需活化「進」及「出」，考慮在一些能轉移企業或非政府機構經驗的職系，加入中高層外聘，部分首長級職位跨部門及對外開放競爭上崗，有助引進新視野，豐富系統整體的勝任能力（competencies）。
對表現不濟的人員敢於懲處終聘，但盡量激勵改善，及對表現優秀者提供轉調相近其他職系再發展的路徑，讓政府培養多元能力人才，並注重擴闊視野和工作滿足感（job enrichment），資源容許下借調中層往非政府機構，加深了解業界操作和社會實况，使更能「接地氣」。人才難求，制度上應針對留不住人才的反誘因（註1）。
目前公務員薪酬制度承襲以前英制，並與複雜的職等結構緊扣。由於政府不少工種缺乏私企業界類比，多靠內部職級掛鈎，觸一髮而動全身，調整易生爭議，造成固化及與時代脫節。也有質疑公務員生產力和增值如何衡量、能否與私企相比。
公務員「物有所值」，不是指循規蹈矩、勞勞役役而已，而是能否切實解民解業所困、促進社會經濟發展。公平的績效評核能激勵士氣表現，馬虎則製造怨氣與抵制。過去幾年較多講規範紀律，以端正隊伍，「保底」後應多激勵誘因。
績效定薪，知易行難，因為政府工作表現涵蓋面闊，既包括工作達標，也涉及法律、程序、操守、服務質素、公平公正等，變數多，難定量。在西方薪效掛鈎曾經成一時風尚，但姿勢多於實際，未成氣候（註2）。薪酬制度既要保持基本穩定，當今國際及企業趨勢日重績效和新技能增薪（progression）。如何結合三者、透明公平，乃改革的再平衡所在，較有針對地去激勵表現。
（2）擇優提拔，權責相稱。年資愈長、經驗愈豐富，也反映對機構之忠誠。惟提拔不能太靠年資，或以晉升作為獎勵在原崗位表現的手段，以免墮入「彼得定律」桎梏。有主張局部開放競爭晉升高位，但須機制公平，當任者才有正當性。同時，應為中高層公務員「充權」，強化首長級（尤其D2層）的權責，使有發揮空間，並重視部門首長地位，不動輒由司局長出頭。儘管整合政府（joining up government）達至一體化十分重要，排除跨部門拖拉，但也需鼓勵擔當，避免事事靠最高層統籌拍板，致過於中心化、層級臃腫、權責上推。
去除虛妄 務實而行
改革切忌虛妄，接受現實中不存在完美「善治」，一切乃相對而言。行政主導也不等於一切行政化，單靠改革公務員表現，不能解決治理上所有問題。
所有改革節點，均保守與創新因素並存。由此產生的改革之旅，始終是一個再平衡的妥協過程，挑戰在於營造對改革的持份與誘因，化懷疑為認同（註3）。漸進但累積的改革，較利妥協和共識，細水長流，水能穿石。
註1：近年首長級政務官流失較多，有說他們寧轉職因不喜歡「政治工作」。是耶非耶，為何「去泛政治化」後仍有過多壓力？
註2：薪效掛鈎主要面對兩大挑戰，（1）公營部門工作和結構十分複雜，並受經濟、政治和法律環境影響，不少服務涉跨部門及團隊合作，評核不能簡單，並要求公平透明；（2）薪效掛鈎對激勵員工及服務質素的實際作用不明顯，視乎不同工作範疇和組織生態，須因地制宜（fit for purpose）。參考OECD (2024) Salary systems in public administration and their reforms. SIGMA Paper No.71. Paris: OECD.
註3：國際行政改革比較分析，可見Anthony B. L. Cheung (2020). Administrative Reform: Opportunities, Drivers, and Barriers. In B. Guy Peters and Ian Thynne (eds) Oxford Encyclopedia of Public Administration. London: Oxford University Press.
作者是前運輸及房屋局長（2012-2017）、香港教育大學前校長（2008-2012，時稱香港教育學院），現為教大公共行政學講座教授及顧問
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