何濼生：網約車規管合宜 對香港社會經濟發展意義重大

【明報文章】特首李家超認為網約車與的士必須共存，並建議先為網約車制定與的士共存的框架。這是極為重要的公共政策課題，我們必須非常審慎，以科學精神考慮不同選項的社會成本和代價，並以社會效益最大化的原則決定框架之設計。網約車規管合宜，不但對香港經濟和社會發展意義重大，還將突顯政府的高質素管治水平，有利於講好香港故事。

規管網約車框架的設計，涉及以下多個維度，筆者試逐一分析。

一是合法化是透過以限量發牌收牌費，還是按收入分成比例收牌費？若限量發牌，怎樣決定數量？

二是保險費按年收費，還是按收入或分成比例收？

三是車輛規格應否由政府指定，還是在符合安全要求下由市場決定？

四是司機須符合怎樣的條件，才能夠合資格駕駛網約車謀生？有報道稱政府無意對網約司機牌照嚴格設限。這安排是否恰當？

五是網約車平台數量應否規管？如何規管？

六是網約車與的士的角色定位，如何安排對市民最有利？

七是如何評估規管網約車框架的設計是否合宜？

發牌量任何時間都沒法一錘定音

對於作為「共享經濟」典型的網約車，我一直建議以收入分成取代收取定額牌費。原因是收入分成可以適時調節，非常靈活。運輸及物流局稱無限制或無序發牌，或會引致網約車量過多，引起擠塞降低效率，或掀惡性競爭，最後的士及網約車司機收入均減。但若網約車量過多，道路擁塞造成界外成本，政府可以適時調高分成率，藉以減少經營網約車平台或駕駛網約車的從業員。

筆者是香港較早研究道路使用收費的學者，早於上世紀70年代，已經以學生身分在港大經濟學會刊物（見參考文獻Ho, 1972）建議香港推行道路收費。運輸及物流局文件提出要善用道路資源，不可能對車輛使用道路不設限。筆者當然同意，並建議引入網約車營運稅，即由政府按網約車收入徵收某百分比（可稱稅率或「分成率」）去控制網約車的道路使用量。

事實上，不單現在提發牌量屬「空泛」，在任何時間都同樣沒法「一錘定音」。原因是社會環境、經濟環境乃至科技和人口，都不停變。所謂需先尋共識，大家心知肚明並不容易。要官員、議員乃至專家找到適用於未來5年的答案，而眾多持份者都同意並且形成共識，恐怕就是「難」。倘再蹉跎歲月，恐怕會變成垃圾收費的翻版。

政府或憂慮「適時調節」分成率——即是要政府不斷蒐集數據並不斷分析——成本會不會太高。筆者卻認為，以今天科技和人工智能的發展，成本十分低。如果數據顯示網約車佔用道路情况嚴重，調升分成率應會得到社會支持。

建議試行「收入分成」

政府不妨從Uber取得數據，並估算一輛跟的士相若型號的網約車，倘若跟足一般的士更期，運作一整天的收入有多少。我們進一步估算：如果全年運作，按年收入所得分成率為10%，政府長期分成所得（revenue proceeds in perpetuity）的折現價（present value），是否跟的士今天牌價相若？我們再從10%這基礎上適度調高或調低，以達到兩者大致相同，讓的士業界感覺兩者相若和公平。我建議先試採用這分成率，往後則應看道路負荷情况再調整。

筆者留意到政府的建議提到，網約車輛須以個人名義登記，顯示網約車平台並無平台名下的網約車。不過若網約車牌照求過於供，政府如何分配給有興趣的人？是價高者得，還是抽籤？倘價高者得，則估計只會有打算全職做網約車司機的人，才會出高價領牌。

筆者多年前已指出，永久牌不合經濟原則，無法應對界外成本變化；即使發5年網約車牌，也難以決定該發多少牌。况且「共享經濟」下的網約車司機多屬兼職，並以「自家車」服務市民；若車牌取價劃一，則網約車平台勢將變成特區政府設計的「另類網約的士車隊」，雖然政府要求網約車由司機自行提供，卻無法容納兼職司機參與。又由於「另類網約車牌」和網約車數量不足，慣用網約車的市民和遊客難以迅速適應，恐怕他們會放棄網約車，而改用傳統的士。最後，「網約車車隊」和「另類網約車車隊」的經營者退場機會不容忽視，香港將變成少有的、沒網約車的國際城市，我們恐怕要付出沉重代價。

盡量交市場決定

香港作為國際稱頌的自由市場，理應把可以交給市場處理的盡量交市場決定。政府的一切規管，都應符合社會利益，即由主動規管所帶來的利益大於所造成之社會成本。政府所提出的，例如規管有關司機和車輛安全，乃至必須買保險、設處理投訴機制及司機評分系統的要求等，即屬此類，值得支持。

筆者認為：共享經濟下，保險費按收入分成比例最簡單；最理想的，當然是按司機安全紀錄和提供服務的時間。但若保險公司知道平台收費標準，又知道司機過往安全紀錄和經驗，其實可以為其「度身」計算適當的保險徵費比率，使「分成徵保險費」達到與按司機安全紀錄和提供服務時間徵費的同樣效果。

最關鍵問題是網約車平台模式

評估政府建議的規管框架，必須是基於它能否應對市民和社會需要。今天很多來自世界各地的遊客和商人，都會在港嘗試用網約車，我們有必要給他們方便。關於網約車平台數量，筆者認為要看市場規模。理論上，有競爭當然比沒有競爭好。若然市場只能夠容納一個平台，則應公平審視「投標」營運商，以合理和清晰標準定奪誰中標，不能偏私。政府消息稱初步估計「數個平台可達門檻」。然而最關鍵的問題仍是：這些平台到底是真正「共享經濟」模式的平台，還是「的士車隊」式的平台。

筆者希望政府採用前者，並誠意建議政府以分成方式徵收營業稅，取代按有效期釐定牌費，以保安全和善用市場，取代主觀引入非經成本效益考慮而釐定的規管條件。

參考文獻：

（1）Ho, L .S. (1972). “Traffic Congestion, an Economic Approach”, Economics Journal (HKUSU), pp.42-48.

（2）Ho, L. S.(1986). “On Electronic Road Pricing and Traffic Management in Hong Kong”, Hong Kong Economic Papers, No.17.

（3）何濼生〈網約車可加快合法化〉，2025年2月24日《明報》

（4）何濼生〈再談的士與網約車共存之道〉，2025年5月26日《明報》

作者是嶺南大學滬港經濟政策研究所榮譽研究員、教育大學應用政策研究及教育未來學院兼任教授

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[何濼生]