觀點
林緻茵：網約車合法化：硬性規管無法應對新服務模式
【明報文章】網約車進入香港市場已11年，政府一直未有制定監管制度。直至近日，局方終於向立法會提交規管網約車立法框架建議。政府踏出了重要的第一步，畢竟網約車服務在港一直處於灰色地帶，的士業界爭取權益行動更逐步升級，令立法問題迫在眉睫。
立法工作將以「兩步走」方式推行。第一步是先就發牌等規管方向提交主體法例予立法會，預計本立法年度完成。局方建議網約車平台、司機與車輛都要領牌。就第一步的大方向，社會爭議不會太大；真正棘手的，是第二步涉及的規管細節。
網約車能夠有效率運作的關鍵是「彈性」——平台透過動態價格調整，令處於閒置狀態的司機可短時間內投入服務，滿足點對點交通需求。對兼職司機來說，立法框架的鬆緊，會直接影響他們加入市場的成本。觀乎目前框架，影響兼職司機成本的因素有二：第一是牌照數量；第二是其他細節，如車齡限制、保險等。當局建議司機數量不設上限，但車輛則會作總量管理。惟發牌數目要達幾多才不會影響網約車服務供應？車齡限制、保險等要有多大彈性，才能夠吸引兼職司機投入市場？
網約車數目 由當刻需求決定
網約車牌照數量，一直是最大爭議所在。的士業界提1000；有立法會議員則建議1萬。為鋪墊下一步討論，政府文件列出6個海內外不同城市之的士與網約車比例，當中以上海比例最低，為1：2.6；最高是澳洲坎培拉，為1：12.4。6個城市的平均數，則為1：6.6。為何網約車數目一定比的士多，就算是比例最低的上海，網約車也至少是的士近3倍？
答案很簡單——因為所有網約車不會同一時間在路面出現。Uber公開的數據顯示有3萬名網約車司機，而當中大部分Uber司機每周駕駛少於20小時，即駕駛時長僅相當於的士之六分之一，所以會同時出現在路面的機會少之又少。不過，直接以「同時在路面上運作的網約車數目」判斷網約車牌照數目，並不合理，因為有別於租的士，網約車司機不會有「不跑足一定鐘數就會蝕本」的概念，有兼職司機每天只工作2至3小時。「發牌數目太多會導致道路負荷過重」的說法，也實在過於籠統。
路面上網約車數量是浮動的，根據當刻點對點交通工具需求而定。例如於繁忙時間或大型盛事散場期間，乘客需求增加，網約車的動態定價系統就會即時調高價錢，吸引額外車輛疏導客流。這種實時定價和供需配對，正是網約車價值所在。
由此可見，我們很難以發放傳統牌照的角度看待網約車發牌。這也說明了為何全球只有少數地區設立網約車車輛數量限制，因為真正影響路面車輛數目的，是乘客當刻需求。觀乎其他地方之的士與網約車比例，即使當局認為有需要就網約車牌照設限，配額也需要是的士之數倍。目前全港有18,163輛的士，與香港城市規模及的士數目規模相若的新加坡，的士數目為13,117輛。當地網約車數目是的士之4.5倍，即59,371輛。若將未來的需求增長納入考慮，配額數量應該要更高、更有彈性，不能只考慮目前需求。
倘細節要求太高 將影響供應
除牌照數目之外，如規管要求太高，亦變相會令服務供應減少。當局擬規定網約車每次申請牌照時車齡不可超過7年；每次發出的牌照有效期1年，可每年續牌至第五年，其後須重新申請，若屆時車齡已逾7年則不符資格再申請。相較之下，全港持牌的士並無強制退役車齡限制，平均車齡約8年。網約車車齡要求比的士更嚴格，且與全球其他市場相比，類似限制並不常見。
以Uber為例，約六成司機為兼職，每周駕駛時間少於20小時，遠低於全職的士司機。此類司機多數依賴現有車輛提供服務，倘車齡超標，司機需換車才能夠繼續營運。此舉將增加經濟負擔，尤其於當前經濟不明朗的環境下，會迫使部分司機退出網約車行業。假設全港網約車司機中有三成車輛不符新規定，供應量可能減少數千輛，導致服務覆蓋率下降，尤其在非繁忙時段或偏遠地區，乘客可能面臨更長等候時間。
當局亦擬要求網約車司機購買商用保險，但大部分網約車司機每周駕駛時間有限，有別於的士可24小時行駛，現有商用保險未必適用。對兼職司機而言，將顯著推高成本。安全固然重要，惟更重要的是保持彈性，其中一個可行方案是按程收取保險費用。
按行業特性 動態規管
基於網約車特性，尤其司機彈性提供服務的特點，其他容許網約車合法營運的地方，部分有更靈活方法處理牌照等問題，而非以規管的士之模式規管網約車，做法值得香港參考。有效規管的關鍵，在於把規管分為不同階段或等級，以切合網約車特性。
以美國為例，他們以靈活的保險方案（如「附加險」）及分階段保險，平衡司機成本與乘客安全。美國對網約車保險按3個階段規管：階段一為應用程式開啟未接單；階段二為接單後前往接送；階段三為載客期間。總結而言，保險應分階段規管，以降低司機成本為依歸。
成功規管 反映港能容新服務模式
下一階段立法能否成功，視乎當局能否跳出傳統發牌模式和管理思維。設計一個讓網約車最能夠發揮效益的框架，不僅可令市民享受便捷的點對點服務，對旅客而言亦能提供便利——不少人到外地旅行時，都會透過跨國網約車平台叫車。雖說本港的士業界正在建立車隊，但旅客有叫車需要時，仍很大機會使用他們熟悉的網約車平台。交通高峰期與大型活動期間，更是網約車最能夠發揮功能的時候。倘規管得太嚴苛，兼職司機就會失去短期加入市場的誘因，無法疏導特殊交通需要。如當局走出下一步時不考慮立法細節會否令網約車的彈性消失，框架就失去意義。
香港正發展成創科和文化交流中心，可預期未來將會出現更多類型的經濟模式和經濟活動。當局需因應經濟活動的本質實行規管，而非墨守成規。網約車面世已逾10年，非新事物，國際也有不少成功經驗。若當局能夠以公眾利益為先、以數據驅動為本決策，定能讓香港把握更多經濟機遇。
作者是公共政策顧問
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