觀點
尹瑞麟：特朗普關稅政策的歷史回歸及前瞻
【明報文章】美國總統特朗普重返白宮不足半年及經過馬拉松式的外交角力，已使美國新的全球關稅政策不僅成形，並可望在今年8月初落實，這是重大的經濟舉措。特朗普認為新關稅政策將鼓勵美國消費者購買國產商品、增加政府稅收，並吸引大量產業投資流向美國，從而緩解美國政府的財政和貿易赤字。但另一邊廂，不少經濟學家警告，加徵關稅不僅逆轉本世紀以來的全球化浪潮，違背了自由貿易能夠帶動各國經濟的共識，更會推高美國及全球消費者的商品價格，及將對全球經濟造成損害。如何理解此分歧，我們不妨以經濟史作另一個角度分析。
從經濟史看關稅
回顧歷史，可以肯定的是，18、19世紀以來，除了香港、新加坡等以貿易為主的經濟體，無論英國、美國、德國，以至較近代的日本，東亞主要工業國家和經濟體如韓國、馬來西亞、台灣等，它們在經濟發展初期全都採用過關稅保護措施，為各地不同特定產業保留發展空間，成就當地工業基礎。特朗普政府以關稅政策重建美國製造業和促進就業，是否代表着歷史回歸？
首先以英國為例。17世紀末和18世紀時，世界棉紡織品生產中心位於印度。英國商人看到了棉花輕盈且優越的特性，開始着手建立自身紡織業，但他們面對一個嚴峻問題：英國的產品無論在價格甚至質量上，都無法與印度產品競爭。英國其後率先向印度棉紡產品實施保護性的關稅，輔以不斷改良生產技術，以及從中東等地引入印染技術。在此政策下，最終嚴重衝擊了印度紡織業，尤其是手工織布業。大量廉價的英國機製紡織品湧入印度市場，使印度工匠和織布工業難以競爭，最終導致印度紡織工人普遍失業、經濟陷入困境。
美國情况亦然。起初在殖民地時期，英國國策是試圖將美國一如其他殖民地般，「限制其角色為英國工業發展提供原材料，阻止殖民地發展製造業同宗主國競爭，並限定它們的市場只向美國的貿易商和製造商開放」。相關記述及其後的轉變，詳見前劍橋大學韓裔教授張夏准的《富國陷阱》（社會科學文獻出版社，2020年），及被內地列為「十四五」時期國家重點出版物出版專項規劃項目的《美國重商主義研究》（伍山林著，上海財經大學出版社，2025年），不贅。
至於德國，無論是從經濟理論上還是政策上，被視為「幼稚工業論」的發源地，重點人物是德國經濟學家李斯特（Friedrich List），他於1841年出版的代表作《政治經濟學的國民體系》（The National System of Political Economy）指出，自由貿易可能阻礙國家工業化的早期發展，並提出一個以保護主義措施組成的「國民體系」，以培育新興產業。「鐵血首相」俾斯麥（Bismarck）在1871年德國統一後，作為普魯士及後來的德國首相，其推行的政策與李斯特之理念相符，即在民族國家主導下的工業化和貿易保護主義。
在東亞，日本於明治維新和戰後的產業政策，同樣受到德國李斯特的強烈影響。美國學者約翰遜（Chalmers Johnson）在其經典作《通產省與日本奇蹟︰產業政策的成長（1925-1975）》一書，詳述了日本通商產業省（通產省）作為國內體制和核心決策機構，在指導日本近代經濟發展，特別是戰後經濟復蘇和高速增長中扮演的關鍵角色。約翰遜表示，日本模式影響所及，相繼為韓國、台灣效法；而其後馬來西亞發展自身的「國民車」（Proton Saga）項目，更是一脈相承。
特朗普關稅「新政」的一箭三鵰
今年4月特朗普在白宮公布「對等關稅」時，稱國家已進入「緊急狀態」；提高美國競爭優勢、保護美國主權，並加強國家和經濟安全，是美國當前最重大挑戰和任務。為此，他一再強調重振製造業對成就美國作為「偉大國家」的重要。但事實上，美國製造業實况如何？特朗普是否言過其實？
美國現任國務卿魯比奧於去年仍出任參議員時，曾編製一份題為《中國製造的世界》（The World China Made）報告，當中檢視了中國在過去9年來「中國製造2025」規劃的進展。該報告指出，中國在電動車、能源與發電、造船、高鐵四大產業，已經佔全球領先地位；於航空與航太、生物科技、先進材料、機械人與工具機、半導體五大產業，中國取得相當實質進展，接近目標；惟在農業機械方面，中國還未達預期。魯比奧警告美國要重視此發展，絕對不能掉以輕心。
不難理解，特朗普的全球關稅政策，旨在使美國擁有更多具競爭力和高端製造業，不僅能夠緩解美國政府龐大財政與貿易赤字，並且增加國內就業，可謂「一箭三鵰」。誠然，最終成效如何，仍待觀察，畢竟目前只是起始階段。還有，其成敗也端賴於適當人才培訓、對關鍵技術的投資與開發，及執行力的配合。
關稅「新政」引伸的其他課題
無論如何，特朗普的關稅「新政」是一項全球性的劃時代舉措。撇開目前討論較多其地緣政治目的，單就經濟學和產業經濟學角度而言，其引發和值得探討的課題，着實不少。
首先，英國是較早採用關稅以扶持其「幼稚產業」的國家。但在工業革命後，以亞當斯密（Adam Smith）為代表的自由貿易學說和政策，就被「推崇」成為今天經濟學和公共行政的流行信條。惟事實上，亞當斯密在他的《國富論》中，就曾嚴重警告美國不應有任何企圖維護「幼稚產業」。幸運的是，美國堅決以「常識」和「對國家需要的直覺判斷」，繼續保護其新興產業，最終取得巨大成功（詳見上面提及的張夏准一書）。在此意義上，特朗普今次的關稅政策，是否代表着在面對來自中國製造業競爭下的歷史回歸？此外，研究和運用現代經濟學理論，經濟史是否應被視為不可或缺的組成部分？
第二，在中國當前「內捲」的出口壓力下，預期會有更多國家仿效美國，對來自中國的進口產品採取包括關稅在內的保護措施。早前在北京舉行的中歐峰會上，歐盟委員會主席馮德萊恩表示擔憂歐洲對華貿易出現巨大貿易逆差；中國總理李強則強調，中國出口歐洲的電動車沒有實施財政補貼作為回應，隱然看到新的交鋒。
第三，這套源於18、19世紀德國的發展經濟學理論，有別於社會主義國家計劃經濟和自由市場經濟體制。另一引伸的問題，是國家直接參與之角色，在什麼情况下應予抽離。最後，處於科技急速發展和供應鏈全球化的今天，傳統政策又應如何完善以切合時代需求？看來，這些和其他課題都是關稅「新政」下有待進一步探討。
作者是前策略發展委員會成員，曾長期任職國際政府組織、國際會計師事務所
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