觀點
張鎮宇：高才通政策：成效、爭議與優化
【明報文章】自推出以來，高端人才通行證計劃（高才通）在吸引人才方面取得一定成績，成為特區政府人才戰略的標誌舉措。然而政策實施近3年，圍繞其實際效果與社會影響的討論日趨激烈，反映出政策設計層面仍有提升空間。
香港為何必須「搶人才」
首先必須肯定，高才通的出台具戰略意義。它呼應了國家「十四五」規劃賦予香港的「八大中心」定位，契合未來發展的國際高端人才高地目標。在全球競爭日益激烈的今天，人才是驅動產業發展的根本引擎；香港主動出擊，正是承擔國家戰略使命的必然選擇。
同時，這項政策回應了香港面對的雙重競爭壓力。國際上，香港面臨來自新加坡、東京等亞太金融中心的直接競爭。香港若不及時跟進，便會在全球人才爭奪戰中處於劣勢。在中國大陸，內地一線城市憑藉經濟活力和完善的產業生態，對人才的吸引力持續增強。於「雙向壓力」下，高才通是鞏固香港競爭力、避免人才流失的關鍵舉措，戰略方向無可置疑。
設計層面之「暗礁」：細節下的預期偏差
不過，政策成敗不僅在於其戰略，更關乎細節設計。當前的高才通爭議，正是源於政策設計與預期的落差。
理想中，本港人才政策至少有幾個目標：第一，吸引能夠推動香港產業升級，特別是科技創新領域的人才；第二，引進具備創業能力和資源的人才，創造就業機會，擴大經濟規模；第三，填補現有行業的人才缺口。
先從第一點談起。香港並不缺乏金融或商貿人才，憑藉低稅率和國際化優勢，無論有無高才通，這些人才早已經成熟的市場機制和既有政策流入。以2024年入境處數據為例，根據「輸入內地人才計劃」（專才）獲批來港的25,344人當中，金融服務類有2458人，商業與貿易有4209人，兩者合計約佔26%。而「優秀人才入境計劃」（優才）當中，2024年獲批11,848人，金融及會計服務與商業及貿易共計4554人，佔比約38%。
作為對比，高才通的續簽數據顯示，職業類別中，商業及貿易與金融服務合計佔比42%，保險及經紀服務類亦佔11%，而創科類則佔17%。
這意味着，高才通強化了金融人才聚集效應，但未能夠推動人才結構多元化。原本為產業賦能的初心，現實中反而強化了現有路徑依賴。這種結構性的偏差，與政策篩選機制有關。高才通A類申請人年薪門檻高（年收入250萬港元或以上），自然傾向金融等高薪行業。金融人才大量湧入，導致本地從業者壓力加大，外來高才也發現香港求職不易，政策「兩面不討好」。
政策對就業市場的影響評估
近期香港失業率略升，高才通是否與之相關？為客觀評估，我運用經濟政策領域常用的「雙重差分法」（difference-in-differences, DID）做分析。該方法將受政策直接影響的行業（例如金融、保險、資訊及通訊業）作為「處理組」，其他行業為「對照組」；通過比較兩組在政策實施前後的變化，識別高才通的淨效應。
首先，政策對相關行業就業規模的影響較小（系數-0.018），統計上不顯著（p值0.46）。這表明高才通既未造成擠出效應，也未帶來擴張效應，總體上對就業總量的影響中性。
其次，模型顯示高才通在緩解就業短板上有效。模型顯示政策使目標行業的職位空缺率出現了額外0.44個百分點（p<0.1）的淨下降；以政策實施後約77萬的相關行業總就業人數計算，政策實施後，這些行業的職位空缺，都比「假如沒有高才通」的預期情况長期性地減少了3400個。
需注意，這一估算偏於保守。實際政策效應存在行業間溢出，例如金融科技高才加入傳統零售企業推動數字化轉型，此舉也會使「對照組」受益，從而低估政策整體效應。因此，實際填補的職位空缺，有大機會超過4000個。對比政策推出之前該領域的1.7萬個職位空缺總量，這意味着高才通至少解決了當時20%以上的人才赤字。
綜合來看，高才通帶來的更多是「填補效應」，而非「創造效應」。儘管高才通一定程度上解決了長期就業空缺，但只要就業市場總量未顯著擴大，新來人才與本地求職者的競爭關係，仍會被放大。
時機與民生的「錯配」：資源壓力與教育焦慮
任何政策設計，都應考慮其對民生的影響。高才通引發的社會爭議，很大程度源於政策推出時機與民生狀况的錯位。高才來港，不僅是勞動力市場的參與者，也是各類社會資源的需求者，而過去3年並非香港經濟的高速增長期。當人才政策帶來的並非單純「增量貢獻」，而是「存量競爭」，其對本地資源的「搶佔效應」便被放大。
以租房市場為例，熱門地區租金因高才人數增加而上漲，令本地居民及早前其他人才計劃來港者倍感壓力（因高才通人士多選擇租房，高才續簽問卷顯示僅13%人購房，約70%選擇租房）。於就業市場，特別是初級崗位，本地高校畢業生面對背景光鮮的高才通申請者，競爭直接加劇。
其中最觸動社會神經的，是對子女教育資源的衝擊。於任何一個社會，尤其是在極為重視教育的東亞文化圈，任何可能損害下一代教育機會的成規模的政策，都極易演變成公共議題。高才通家庭普遍重視子女教育，且經濟實力較強，直接加劇了從國際學校到傳統名校的學位競爭。於家長眼中，對「優質教育資源」的爭奪，是一場零和博弈。這種教育焦慮，足以侵蝕公眾對人才政策的整體認同感。
政策的未來優化之路
續簽數據顯示，高收入的A類申請人續簽率77%，而以年輕畢業生為主的C類（「百強大學」畢業並少於3年工作經驗）為40%——證明香港仍是成熟精英的「掘金地」，但難成新興人才的「扎根處」。這背後反映出香港高昂生活成本、產業單一等結構性的問題，削弱年輕群體長期留港意願。而高收入申請人具備全球流動能力，或僅將香港作為其職涯跳板。若無法提升對年輕人才的「黏着力」，政策的可持續性將面臨挑戰。
「搶人才」僅是第一步，「留人才」、「育人才」方是關鍵。高才通政策的優化方向，可考慮：首先，轉向「精準滴灌」，改變單純依賴年薪和大學排名的標準，對從事AI（人工智能）、生物科技、綠色金融等領域的人才給予更大彈性，確保政策服務於香港長遠發展；亦可加大現有「科技人才入境計劃」的實施力度。
同時，強化創新創業導向。若政策長遠目標是「創造增量」與「推動產業升級」，未來應更多考慮申請人的創業經歷、持有專利、組建團隊能力、引入投資潛力等。通過吸引能夠創辦企業、帶來投資、創造就業的人才，實現從「分蛋糕」到「做大蛋糕」的轉變。
總之，高才通政策的戰略方向值得肯定，彰顯了香港吸引國際人才的積極態度。然而，政策細節、時機與配套措施上的不足，亟需調整。香港需要的，不僅是人口數量增長，更需要與這座城市同心同向、共同成長的高質量人才。
作者是香港大學社會科學學院博士候選人
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