卜約翰：政府買水風波：立法會應發揮問責職能

【明報文章】政府物流署長早前就採購飲用水的安全及採購程序引起「社會很大關注」，代表該署向公眾致歉。至少有一名立法會議員形容事件「只是冰山一角」，要求向有關官員問責。財庫局長亦承認，「明白大家亦很關注會否有人需要為事件負責」。當局承認（acknowledge）立法會和公眾均要求問責，這意味什麼？

內部專責小組檢視

未達問責最低門檻

官員言論裏涉及的政治問責（political accountability），是政府官員與外界平台（external forum）的互動，官員有責任解釋並辯護其行為，外界則提出質詢並評斷，而官員可能會面對後果。在我們的制度裏，該平台即是立法會；而可能的後果（或懲處），是政治問責不可或缺的部分。

根據這樣的理解，可見政府迄今的回應仍有不足。首先，財庫局長（職責包括監察政府採購事務）已成立一個內部專責小組檢視此事。儘管此措施可予肯定，但仍未達到「向官員問責」的最低門檻——問責不止是要求責任方做自我調查。

其次，官員的說法都假定懲處公務員已足夠回應政治問責的要求。但即使如此，過往經驗顯示這並不足夠。事實上正是為了回應此一問題，2002年當局設立稱為「主要官員問責制」的政治任命制度。

讓我們回顧一下：從1998至2002年間，當時公務員擔任政府所有職位，時任行政長官無法就新機場的混亂啟用情况追究官員責任。立法會遂成立專責委員會（行政長官也委任了調查委員會，申訴專員亦開展調查），其中只有立法會專責委員會聚焦於問責。

該委員會嚴厲批評時任政務司長，稱她承擔「特殊的個人責任」——既無全面評估機場啟用的準備度，也無評估啟用時可能出現混亂的風險，應該承擔「責任」。委員會亦批評時任工務局長誤導機場發展策劃委員會，及未盡專業顧問的職責。文件措辭強烈，然而兩名公務員均沒有任何問責後果。時任行政長官認為沒有違反公務員守則的失當行為證據，並指出所有高級官員均本着善意行事；當局僅會在公務員違規時，可能對其施以懲處。

為補救這種及其他需要政治問責的情况，2002年當局引入主要官員問責制。在此制度下，當局要求擔任主要官員的公務員，須先脫離公務員行列，放棄公務員守則的保障。

2002年所訂的制度提出，主要官員須監督相關部門的服務（例如是次事件由財庫局長監督物流署），並「為政策的效果和執行部門提供的服務承擔全部責任」。當時政府亦稱「問責制主要官員須承擔全部責任，甚至在其負責範疇的事宜出現嚴重失誤時下台」。立法會及公眾因而能夠向主要官員問責，例如2004年，衛生福利及食物局長因SARS期間的領導失誤而辭職，以示負責。

2012及2022年版《政治委任制度官員守則》顯示，對政治任命的主要官員要求，看來有所放寬。守則規定政治任命官員須就其「政策成敗」及其決策向行政長官負責。政治任命的主要官員需對其職務範疇承擔責任（例如由財庫局長負責物流事務），包括「制定、介紹政府政策及為政策辯護」，並「爭取公眾和立法會的支持」。此種表述，顯著削弱了政治任命官員對政策之執行的責任。然而，究竟財庫局長在多大程度上已充分向公眾及立法會解釋、辯護並介紹政府採購政策？

立會調查 可令公眾全面了解事件

那麼，公務員接下來該如何呢？根據《公務員守則》，公務員須對其決策負責。即是說，他們在官僚體系裏須對上司承擔責任（bureaucratically accountable to their superiors）。我可以想像，在政府瓶裝水醜聞中，公務員或會聲稱沒有違反公務員守則。正如物流署長說，其同事是依照採購貨品的標準作業程序辦事，政府則在貨品交付後才付款。或許在過去面對較不詭詐的供應商時，這套標準作業程序運作良好。正如新機場啟用混亂及其他醜聞（例如公屋偷工減料），我可以想像，當局或難以指出物流署公務員違反哪條公務員守則。

這樣的結果，恐怕無法達到公眾及立法會對公共問責的要求。立法會會否成立專責的或其他調查委員會？形式上它具備這樣做的權力。此類調查，可令公眾全面了解有什麼事情出錯。過去，即使立法會「威脅」成立專責委員會，已足以促使政府設立調查委員會（例如食水含鉛超標、南丫島撞船事故等）。調查委員會能夠在法律層面發揮問責作用，因為其有時會導致刑事起訴（如南丫島撞船事故中海事處官員的行為）。

提升對政府信任度

加強立法會認受性

在香港這個信任度偏低的環境裏，現屆立法會的認受性受到部分人質疑；且如今面對今年12月新一屆立會選舉的前景，議員們更積極的行動，或許是適當的。

我敦促立法會善用其資源，發揮應有職能。這將可提升對政府的信任度，並加強立法會的認受性。香港需要更為強健的制度，屆時政府將會被看見其履行政治問責，而這也是我們憲制所要求的。

（編者按：文章標題為本報編輯所擬，原題為「Political Accountability and the Government’s Bottled Water Scandal」）

作者卜約翰（John P. Burns）是港大榮休教授

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[卜約翰]