觀點
劉銳紹：霧裏看花花不語 風中延浪浪無邊——從透明度看高級公務員責任制和北戴河會議
【明報文章】最近的「冒牌水事件」仍在發酵，但人們的關注點已不局限於事件細節，而是更高層次的制度和監督問題。其實，出現這類事件前，已有不少人提及如何防範欺詐和失責問題，無奈事件還是發生了。同時，官方正研究「高級公務員責任制」，意在提高管治水平，但效果如何？拭目以待。這也要看實際的透明度和民間監督力度。忽然記起前人（佚名）以上聯「霧裏看花花不語」尋求下聯；有網友作了下聯「水中撈月月無聲」。我生性呆鈍，沒有那麼詩情畫意，只感到若官方的透明度有如「霧裏看花花不語」，只會導致「風中延浪浪無邊」（也可作「潛浪」）。故引為下聯和今天標題。
（1）透明度漸變「不語花」
──我和廣大市民一樣，誠意支持官方提高施政水平，所以「高級公務員責任制」又引起一絲希望。不過，在未知細節前，人們馬上想到，這與董建華年代的「高官問責制」有何不同？董建華執政之初，被指是「一人司令」，與當時仍屬公務員系統的司局級官員格格不入，於是推行「高官問責制」，把司局級和重要官員變成政治問責團隊一分子，以彌補施政的上下裂縫。可是，後來這個裂縫仍然存在，只是出現在問責團隊與公務員隊伍之間，還被外界戲言為「高官（集體）卸責制」。
到了今天，即使常任秘書長和高層官員仍屬公務員體制，惟相信在政治取態和理念方面早已與頂層一致了，為什麼還會出現這樣那樣的失效和「裂縫」？這就令外界關注快將推出的「高級公務員責任制」有何補救措施？不過，在公開之前，外界（包括公務員）反而有很多顧慮和猜想：這是為了完善和提升管理效率？還是為了尋找（領導以外）的下級承責官員？他們都希望有關方面能夠顧及和釋除各種疑慮。
──眾所周知，官方的工作出現錯誤，與事前的透明度和諮詢不足大有關係。可是近年施政透明度不斷削弱，卻是毋庸諱言的事實。例如申訴專員公署年報刪走《公開資料守則》章節及「網站報告下架爭議」；傳聞政制及內地事務局常任秘書長傅小慧已悄然離職，而官方沒有按常規公布；還有早前運輸署改變查冊手續等。
官方也許感到上述措施無傷大雅，還可減少官方尷尬事件。可惜，這種表面看來是「小事」的事情，只着眼一點而不及其餘，將會產生掛一漏萬和削足就履的反效果；久而久之還會導致意識和制度鬆懈，對官方施政反而不利。
──在這種行政主導和避免官方尷尬的思維下，重視民意和民間監督的程度自然下降。以近年政府就主要政策諮詢公眾的數目看，已由2012年36個，下降至2024年18個；其中，政策諮詢由31個減至13個。立法會公聽會也大幅減少：截至今年8月中，今屆立法會共召開35次公聽會，較以往3屆立法會大減逾八成。况且，就質量而言，上述諮詢給人「走過場」感覺，市民多感到「事不關己，關心無用」。
至於民間監督的空間也在收縮。傳統傳媒多反映傾向官方的意見，已令官方放心。民意調查機構近年也難以抒展，以2021至2024年的公開民調數目為例，中大香港亞太研究所民調數目由20個減至10個；香港民意研究所由98個減至56個（今年全部停止）；香港研究協會由39個減至14個。後兩者更終止了特首和問責高官等「涉及管治威信」的民調。我在這些民調中發現，其實有些官員的民望曾上升，可惜現在要「終止調查」，連稍有表現的機會也堵死了。
上述各種「霧裏看花花不語」的不透明，雖有利於行政主導，但同時構成行政失效的弊病，已引起「風中延浪浪無邊」。
（2）政策與大氣候的關係
──香港的管理問題，離不開權力來源的管治要求和政治文化。當年港英政府長期按不同階段的需要，總體是殖民統治；到1970年代中後期，因要為「香港前途」做準備才有所改變，令後期成長的人感到「英國好」。回歸後，香港政治文化自然也按國家的大氣候而變；政治正確和忠誠、擁護中央、理念一致，就是官方的重中之重。
但在建立這種「中國模式」的同時，也須注意施政實效。例如中央要求港官問責，惟問責卻不是中國普遍奉行的政治文化，這就形成「種花難盛放」效應。在中國內地，領導是管大方向的，具體執行都是下級責任；若這種文化不斷鞏固，香港的管治問責只會向下延伸（執行得好不是壞事），惟政治問責和行政問責的界線又怎樣劃分呢？執行不好，又會變成上行下效的層壓式「打困龍」。
──再看現實情况，香港如今不大可能有「兩制」下的政治文化；近年出現「跟紅頂白」或「加碼執行」的現象日趨明顯，需要互相調節。所以，高層不妨多聆聽下級在執行上的具體問題，並於制度設計方面不斷完善。增加對外透明度和重視公眾監督，就是最佳方法。官方可以調控民間參與的程度和效果，但不宜禁止甚至杜絕。其實，引入民間力量監督，反而可以平衡執行的效果。這需要高遠的視野和信心，否則又會事倍功半。
──無論大小政策，也離不開政治大氣候，這就要追溯大氣候怎樣形成。在中國，除了具體公開的政策和政令外，還有「內部精神」。1988年，有人在公開場合問過全國人大時任委員長彭真：「國家法律、黨的政策、領導人的批條、領導人的說話，哪一樣最重要和有效？」彭真回答：他一下子也難說清楚，但中國大陸改革開放，將不斷建立法治體制，依法治國是核心。換言之，公開的法律條文將逐步取代內部指示。
時至今日，內部指示和精神是否仍佔主導地位？不知道。但人們不想看見「上有精神，下有精神病」，已是很明顯了。
（3）略談北戴河會議
──北戴河會議引起中外關注，是每年例行公事，惟必須了解它的性質和特殊性。其間可能沒有議程，甚至開會的名稱也不確定，但內容卻是重要的。例如1988年北戴河會議決定「闖物價關」，失敗而導致趙紫陽失去中央財經領導小組組長之職。所以，這是另一種不透明，官方以為「有利穩定」，但效果相反。
──正因為不透明，外界就不宜把觀察的迹象甚至願望，看成是會議結果，或演繹為將會出現的結果。其實，市民不關心這類會議的內容：一來無法得知詳情，二來民間怎能影響高層遊戲？更重要是不少事例證明，中國的事情只會按照它的規律發展，正反結果也不是外界的感覺和傾向可以影響的。
──以今年北戴河會議期間的消息為例，內地民眾最關心的是9月1日全面推行的社會保障，重點是強制性。這是真正保障民間利益？還是會引致民間更大的生活壓力？倘執行效果不佳，會否導致小企業結業潮、失業增加，出現像1988年「闖物價關」失敗後的連鎖反應？這也涉及政策出台前的透明度和諮詢是否足夠。可見，「霧裏看花花不語」是內地和香港同樣要避免的問題。否則，出現「風中延浪浪無邊」，到時悔之已晚了。
作者是時事評論員
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