觀點
陳智傑：路徑依賴與改革機會
【明報文章】在不同社會中，公營組織和大機構的運作往往成為輿論焦點。於社會討論和政策辯論中，不滿的情緒時有湧現，尤其是針對公營機構及龐大組織的問責表現。公眾不時要求相關組織「認錯」並改變政策。然而現實往往是「困難總比辦法多」——組織內部和外部均阻力重重，改革步伐緩慢，甚至淪為一場無果的拉鋸戰。
這種現象並非香港所獨有，而是全球大機構和公營部門面對的普遍挑戰。公營組織和大機構，不僅承擔着公共服務責任，還牽涉到龐大的財政資源和社會利益分配。這些機構的決策過程，充滿利益爭議。要平衡僱員權益、財政預算、市民需求及政治壓力，本已十分艱難；更何况，組織規模愈大，愈傾向出現「路徑依賴」（path dependency）現象。
早期選擇與累積效應 漸形成慣性路徑
「路徑依賴」一詞源自組織理論和制度經濟學，意指系統或政策一旦沿着某條路徑發展，便會因歷史慣性而難以偏離；即使現狀已顯露弊端，但維持現狀、修補或「微調」現有做法，總較徹底改變政策為佳。這不是針對個別領導或官員的指摘，而是組織傳播和制度研究領域的一門顯學。
任何公共政策或公營部門，都會因為早期選擇和累積效應，逐漸形成一條慣性發展路徑。例如，香港公營醫療系統經過上世紀80至90年代的銳意改革後，承擔了社會大部分住院和專科服務，成為香港市民生活中不可或缺的一環。假如現在要檢討公營醫療系統的社會角色，把部分專科護理及日間住院服務「下放」到社區或基層醫療，甚至要求基層醫療單位為公立醫院「把關」，以重新分配醫療資源，則難以避免社會爭議、不同持份者反彈，及公營醫療人員的適應問題。醫療資源如是，公營及資助房屋的政策和資源分配也如是。其他政策的做法和資源分配，也可找到類似的「路徑依賴」。
首要「穩定」 視「改革」為風險
從組織及制度的學理而言，愈是龐大的組織，愈傾向出現「邊際產量遞增法則」（law of increasing marginal returns）。這一法則源自經濟學和組織行為學，強調在現有框架下，組織內部運作的效率會隨時間遞增。
換言之，讓不同事務按着既有做法和制度運轉，組織成員愈能夠有效處理問題。例如，機構人員已習慣於某一種輪班制度和資源分配模式，多年累積的經驗，使他們能夠熟練應對日常危機；一旦引入改變，即使是些許調整，如改用新的電子或人工智能系統，都可能會導致短期混亂——員工需重新學習，流程中斷，效率暫時下降。
這種「遞增」效應，使組織內部視「穩定」為首要，「改革」則被視為風險。公營部門改革的爭議，正體現這一點。邊際產量遞增法則的背後，原因多重。
首先，大組織往往已投放大量資源於某種作業系統和做法。員工適應了多年的操作模式，「愈做愈熟」，難以改弦易轍。組織愈大，這種法則愈強，因為內部協調成本愈高，改變的「邊際成本」便愈顯著。
其次，大組織或大政策的設計，本就包含多重目標；即使某些目標已無法達至，但若其他目標仍能夠達成，或能透過詮釋關鍵績效指標（KPI）自圓其說。這反映出路徑依賴的另一面——它不僅是慣性，更是理性選擇的結果，令組織在複雜的社會及政治環境中求存。
然而這種組織內部的運作邏輯，與服務用家和市民大眾的生活需要，未必一致。社會輿論往往從外部視角出發，追求更高效的公共治理水平。路徑依賴雖然是公營部門和大機構的普遍現象，惟循序漸進、把握時機的改變，仍是可能的。改革策略可分為幾層：首先，逐步增加或刪減一些做法或績效指標；其次，局部人事更替是關鍵。在系統中適切地引入外部專家或年輕幹部，能夠注入新思維。
改革須嚴防「尋租」
若要大刀闊斧改革，則需巨大的政治能量，及嚴防「尋租」（rent-seeking）行為。「尋租」指趁制度大變而渾水摸魚的套利機會，尤其在涉及大量公權力和公共資源的公營機構裏更為猖獗。為防此發生，改革需配以強而有力的監督機制，例如獨立審計委員會或公眾諮詢平台。政治能量則來自領導層的決心和社會共識。
路徑依賴是公營組織的雙刃劍——它帶來穩定，卻阻礙創新。公營部門改革，在於平衡內部邏輯與外部需求，循序漸進地推動改變。唯有如此，方能夠令公營部門實現可持續發展。
（有關路徑依賴的學理討論，可參考Pierson, P. (2000). Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics. The American Political Science Review, 94(2), 251-267）
作者是香港恒生大學傳播學院副教授
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