江玉歡：「冒牌水」事件：行政制度中「合規」與「實效」之困

【明報文章】今年8月初香港發生「冒牌水」事件，相信不少市民仍有印象：一家疑似空殼公司憑着一套表面齊備的文件，竟中標金額達5000餘萬元、為期3年的政府辦公室飲用水合約，最終因涉嫌偽造品牌授權被警方調查。儘管事件由審計署跟進後輿論逐漸降溫，但這宗事件暴露的制度問題，絕非「偶發執行失誤」那麼簡單；尤其值得深入探討香港行政體系中，「按流程推進」與「把事情辦好」之間的矛盾。

本港公共採購制度，自殖民地時期起便以程序嚴謹著稱，設計初衷本是防範利益輸送與資源錯配。但這套制度運行近30年，外部商業環境、科技手段與風險形態已大幅轉變，原有流程卻未同步調整，漸漸陷入對紙本文件的過度依賴。就以今次飲用水採購為例，招標文件雖要求供應商提交製造商授權書，卻未明確「如何核實該授權書真偽」。物流署方面，則按慣例收取授權書影印本存檔，便視作已完成審查義務。這種「文件齊備即合規」的邏輯，令採購流程從「風險管理工具」淪為公務員的「免責憑據」，即表面上每一步都毫無紕漏，實則偽造文件仍能順利混入評審環節。

事實上，此類情况並非僅限於採購領域。香港推動大型基建、開發土地或做環保審批時，往往因跨部門資訊壁壘而拉長周期。若上游環節出現瑕疵，下游部門大多會選擇「按章通過」，避免被指「越權」。制度設計本意是「多一層把關，多一份保障」，最終卻變成「多一道關卡，多推一次責任」，到頭來沒有人對最終結果負責。

公僕主動判斷空間極小 形成「寧慢勿錯」

這裏需要客觀看待——公務員並非不願把關，而是現時法規與審計要求過於細化，留給他們主動判斷的空間極小，長此以往便形成「寧慢勿錯」的集體預期。此種流程僵化，並非防個人失職，而是整個系統「激勵與約束失衡」的必然結果。

是次事件的核心矛盾，歸根結柢是「程序合規」與「結果有效」的失衡。一方面，香港社會對「廉潔」、「透明」的期待絕不能倒退；另一方面，過度繁複的流程，已出現邊際效用遞減，反而削弱政府及時回應公眾需求的能力。更關鍵的是，事件還暴露了香港行政系統的「合規型失靈」。或許有市民對此概念並不熟悉，簡言之，即是所有行政步驟都嚴格遵照條文執行，毫無違規之處，惟卻未能達到政策初衷。像今次採購飲用水，文件審查、開標程序、日後終止合約等環節，每一步都「合法合規」，但高風險標案仍順利落地，「保障飲用水安全」的核心目標根本沒實現。這種失靈並非香港所獨有，卻因香港高度法治化與程序化的傳統被進一步放大，成為極具參考價值的行政個案。

行政系統「合規型失靈」 需從制度調整

往深層看，特區政府其實同時運行着兩套存在張力的邏輯：對外宣示的「風險監管型政府」，與內部運作的「合約管理型政府」。前者強調主動識別、降低公共風險，需部門具備專業裁量能力與事前干預權；後者則將公共服務拆解為可計價的合約，通過市場採購，完成交付，要求部門保持中立，避免介入市場細節。

這兩套邏輯寫在紙面上看似互補，實際執行時卻常出現矛盾。比如今次採購飲用水，物流署若深入核實品牌授權，可能會被質疑「偏袒特定廠商」；倘不核實，又違背風險監管的職責。由於制度未給出清晰指引，部門最終只能夠選擇最穩妥卻最無效的「形式合規」。

要破解這種「合規型失靈」，不能簡單增減流程，而需從制度根源入手調整。短期而言，可優先從三方面推進。其一，針對飲用水這類風險可控、市場競爭充分的標準化採購，引入「白名單」或「框架協議」，減少重複招標，降低流程成本。其二，調整問責機制，強化「結果導向」，由決策官員對服務成效承擔終身可追溯責任；審計機構則從「層層前置審批」轉向「事後抽檢」，為行政運作鬆綁。其三，通過立法或行政指令，搭建跨部門數據共享平台，將品牌授權、公司背景、過往履約紀錄等關鍵資訊前置整合，彌補單一部門的資訊缺口。

「冒牌水」事件或將隨司法程序而落幕，但它反映出的制度革新警鐘，絕不能忽視。未來10年，香港需應對人口老化、氣候變化、區域競爭等多重挑戰。這要求行政體系必須從「關注流程是否走完」，轉向「聚焦目的是否達成」。這並非否定程序的價值，而是令程序在風險可控的前提下保持適度彈性，使公務員敢於判斷、勇於負責，也讓市民重新感受到政府服務效率與可信度。

改革固然無法一蹴而就，惟只要從這類具體案例出發，逐項修訂不合時宜的規則，香港必定能夠於「法治」與「效率」之間找到新平衡點。

作者是立法會議員

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[江玉歡]