觀點
張炳良：垃圾徵費 為何失敗
【明報文章】今年9月23日特區政府宣布，由於「全球貿易戰和地緣政治局勢日趨複雜下，香港作為國際金融和貿易中心正面臨多重挑戰」，決定現屆不推行垃圾收費（即固體廢物徵費計劃），繼續暫緩下去。環境及生態局長其後向立法會表示，將來仍有重推的可能，即本屆之後的政府可重新考慮。
結局早已寫在牆上 考驗治理能力
其實，議員及公眾早已經對「寫在牆上」的暫緩徵費結果，心中有數。今次正式決定，沒有引起什麼政治漣漪，只是環保人士質疑政府減廢的決心，以及有評論譏諷垃圾徵費與否，跟全球貿易及地緣政治究竟何干而已——關連或許在於，政經大局的挑戰影響政府處理重大爭議及社會矛盾的能量和資源，而且垃圾徵費在現時政府施政上優次不高，不值得為此打一場不討好的硬仗吧。
惟垃圾徵費政策醞釀多年，今暫時「胎死腹中」，始終是重大挫折，須汲取當中教訓。治理能力的最終考驗，是履行目標/承諾（delivery）的能力，從而有助贏取公眾信任和支持。2022年中本屆政府上任，強調執行能力、「以結果為目標」。過去有人將政策失敗歸咎於「反對派政治」及社會泛政治化；今天新選舉制度下，議會支持政府不再成疑，所以落實的責任盡在政府本身，包括官僚體系的實施效能，及如何導引民情與平衡不同利益。
社會上廣義的政治不會消失，包括既得利益固化、尋租活動、社區分歧、鄰避心態（NIMBYism）等。理不順「誰得益、誰受損」，政策舉措便易碰壁。
走了30多年而政策失落
固體廢物處置收費計劃，立足於「污染者自付」的公共行為倫理和經濟學邏輯，國際上初見於經濟合作及發展組織（OECD）於1972年就環境政策的指導原則（Guiding Principles Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies）。
在香港，港英政府於1989年6月發表首份環保白皮書《對抗污染莫遲疑》，便已確立這個原則，並為回歸之後特區歷屆政府的環境政策和立法所依據，包括董建華年代的《都市固體廢物管理政策大綱》（2005年）、梁振英年代的《香港資源循環藍圖2013-2022》、林鄭月娥任內2021年再確定的《香港資源循環藍圖2035》及通過垃圾徵費條例。2022年本屆政府首份施政報告宣示「積極籌備最快明年（2023年）實施都市固體廢物收費」。
一個跨越九七、堅持30多年的環境政策，經幾任政府肯定，並終經議會立法（各黨派支持），原擬2023年執行，卻因收費細節爭議而一拖再拖，綠色團體自然大為失望。過程當中，花了政府各部門和民間不少精力人力、財政資源，不得不承認乃一政策失落的經典。目標正確、有決心不是事必成嗎？垃圾徵費為何失敗？
回顧缺失 五點觀察
就此提出5點觀察，以助檢討，以及在其他政策上避免犯類似缺失。
（1）政策原則正確，民情虛應，蹉跎太久。上世紀後期，「綠色正義」漸成全球主流，在氣候變化威脅下，追求環保及可持續生態，漸主導各地政府方向，我國領導人早已提出「綠水青山就是金山銀山」的永續理念。
廣義民意支持環保，不會也不敢反對減廢措施，包括「污染者自付」原則。不過在「綠色正確」的背後，去到個體利益攸關之手段如垃圾徵費的層面時，人們心情變得複雜，或會虛應認同卻行為抵制，就像《聖經》所說「the spirit is willing but the flesh is weak（精神願意，肉體懦弱）」，這在公共領域屢見不鮮。
推行任何政策，若蹉跎太久，容易生變，早期初心及共識或會散失，底氣難以持久，先前諮詢結果或變過時（如下一代人不一定認同上一代）。法例通過後倘不乘勝追擊，執法之前期愈長，曾存在之民情愈易因出現新情况（如外圍環境變化衝擊本地經濟）而動搖；政府換屆會帶來新的優次考慮，在大型基建規劃上常見；局署人事更替，也會產生新變數。
（2）「立法」與「執行」，須同步考量。主要利益相關者，真的/完全站在當局一邊嗎？魔鬼在於（實施的）細節中。立法與執行，當然屬於先後階段，前者重政策及法律原則方向，後者重行政管理細節；但立法時（即提出主體法案和附例時），不能缺乏就執行細則（包括資源和執法具體安排）的通盤部署，或把執行「粗疏」化，以為有了法律就能夠落實。
公共政策上，執行學與決策學，涉及不同考量邏輯和行為動態評估。控煙和疫情期間「禁足封城」，便是一例。
垃圾徵費於2021年立法後功虧一簣，真正問題在於如何執行。環繞着垃圾分類、收集點及處理流程、按袋及按重徵費所產生的混亂、大型廢物處置、迴避徵費而隨處棄置廢物之風險等爭論不休，愈講愈亂，民眾愈感無所適從。政府官員被批解說不清，並非單純溝通技巧不善，而是計劃執行本身思量不周，難自圓其說。
（3）「污染者自付」真的可行？誰付費？關鍵在於「如何自付」、如何杜絕污染者把代價轉嫁他者。例如公共屋邨歷來租金已包含管理維修、各層清潔和垃圾處理，不另收費；大型私人屋苑管理費也多涵蓋垃圾處理。若個體徵費落實時缺乏公平簡單可行的方法，徒增屋邨屋苑「集體」承擔付費，以避免個體種種麻煩的權宜應對。公屋只能依法定機制調整租金，屋苑可劃一增收管理費；這樣縱使徵了費，及政府庫房有進帳，卻鼓勵個別住戶「搭便車」行為，失去「自付」原來意義。
（4）莫簡化及甚至迷信經濟/財政誘因和反誘因手段，以為一切可歸因個體經濟利益。此往往乃新自由主義的新公共管理學說的思維陷阱，本世紀交接之刻趨於流行，顯例是碳排放交易（carbon emission trading），建基於使用市場機制及價格手段去影響個體（含企業單位）的利害行為，從而鼓勵減排。惟存在一個道德問題：「有錢去交易就可換得排碳權利？」，甚至道德風險：「付了錢便不怕增排」，造成貧富有別。人雖乃經濟動物，但其對利益的考量，不盡皆以「錢」衡量，也會考慮非金錢因素，包括生活方便、行為習慣改變等問題。社區抗拒及鄰避反應，往往由此而生。而且，界外經濟利益/損失，也要能夠內在化才起到左右個體行為的作用。
（5）執行方案必須「實用」，不是對政府部門及人員執法方便便算，更需讓普羅大眾適應和遵從時方便。港人頗為實際，若付錢便一切搞掂，那對大多數人而言不是問題，幾聲怨言則在所不免。問題在於付錢之後，仍解決不了如何具體處理形式各樣的家居廢物（不單止廚餘）。「What to do? 」（怎樣做）才是真正「市民側」極需解決的日常起居實在問題。而香港這座城市的建築佈局、街道安排、居住密度、作息作業方式等，不一定適合直接移植其他城市的處事模式。決策者及行政高層若停留在辦公室及文牘上做決定，未能易位思考，易導致措施「離地」，切合不了實際民情。
垃圾徵費是減廢最有效可行方法嗎？
公共政策常涉及移風易俗，說易行難，不是訂定KPI（關鍵績效指標）便「見神殺神、遇佛殺佛」；需要策略和耐性，有理有利有節，不妄求一步到位。政府有時有心「乏力」；力在哪裏，視乎對形勢的全面認知和超越表層的掌握，及有否底氣（包括民氣）。就對的事情，為政者自不應輕易放棄，但須深思熟慮、推展有道，並明白能夠實施並帶來實效的才是好政策。
加拿大積極推行碳徵費，於2018年通過聯邦《溫室氣體污染徵費法》。「碳稅」（carbon tax）曾被視為總理杜魯多（Justin Trudeau）於2019年大選勝過保守黨的主要議題，2021年聯邦最高法院裁定該法合憲；至2024年，經濟轉劣、生活負擔日重，硬推碳稅引致國民間極大反彈、國家分化。杜魯多狼狽下台後，卡尼（Mark Carney）繼任總理，於今年3月（大選之前）旋即停止消費者碳稅，工業碳稅則維持。《經濟學人》曾引述杜魯多評碳稅為「Doing good things isn’t enough to deal with the kind of anxiety that is out there.（做好事不足以應對坊間的焦慮；註）」。
「垃圾徵費是減廢的最有效又可行方法嗎？」這才是最根本問題。與其「本屆不推，但不排除將來」，倒不如認真總結過去30多年走過的減廢路徑和教訓，實事求是。若真的難以實行，承認困難、另闢蹊徑，尋求減廢回收的藍圖另案，不再蹉跎歲月。
註：The Economist, “Justin Trudeau is killing Canada’s liberal dream”, Oct 14th 2024.
作者是前運輸及房屋局長（2012-2017）、香港教育大學前校長（2008-2012，時稱香港教育學院），現為教大公共行政學講座教授及顧問
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