觀點
何濼生：產業政策的理論和手段（下）：補貼產業行得通嗎？
【明報文章】國際間流行的說法，是補貼產業並不可取，因為違反公平競爭。世界貿易組織（WTO）也會反對補貼出口和藉以推行進口替代的補貼，理由是直接增加本土產業的競爭力，因此會扭曲國際貿易，並不公道。
若有界外效益 補貼並無不可
筆者對政府補貼產業或任何私人市場活動的看法，十分簡單：如果有經濟活動足以帶來界外效益，即有社會利益溢外，補貼並無不可。
世界銀行前首席經濟學家林毅夫教授創「新結構經濟學」理論，指出國際貿易按比較優勢進行，十分合理。然而他更指出：比較優勢並非固定不變。事實上隨着經濟發展，生產要素的禀賦會發生變化，再推動比較優勢發生變化。有為的政府，審視本國條件和國際市場的需要，推動發展有潛在比較優勢的行業，絕非反市場而是順勢而行，對本國發展和國際分工根本有利。
個人不反對出口補貼，並認為出口補貼比扶助「孩提行業」（infant industry）的向進口加徵關稅更佳。大家想想：補貼出口的錢，不是天掉下來的，是有社會成本的。某國願意補貼出口，只不過是相信帶來之出口上升對國家帶來的好處，比付出的代價更大。如果容許各國用出口補貼，補貼帶來愈高社會效益的國家愈願意多出補貼，是不是有利於全球經濟分工、有利經濟效率？
作為進口國家的消費者，我更會大喜！A國出的補貼愈多，消費者愈受惠！相反，若有國家因保護本國企業而對外國進口貨加徵關稅，消費者要付更高代價，生產不升反降，不是更糟嗎？
林毅夫教授提出的新結構經濟學指出，出口替代即是人為地嘗試以本國不具比較優勢的產品，去取代別國更有比較優勢的產品，因此並不合理。然而林教授也指出：比較優勢也有動態一面，今天不具比較優勢的產業，也可以有潛力變成具比較優勢。
對於完全沒有工業的國家，現時只有農業、礦業等第一產業；製造業產品全都靠進口。若要發展工業，進口替代應是最簡單，也最有機會成功的策略，原因是內需已提供了本土市場。工業剛起步的時候，發展外銷實在太難了。當然，如果可以利用外資，藉外資的網絡開拓國際市場，是可以的。出口替代政策作為短期的權宜之計，可以理解。如果財政許可，筆者會寧取出口補貼而不取進口關稅。
中國扶助新質生產力 顯然有需要
然而，中國作為製造業大國，今天對一些行業仍然提供重大的補貼，引起多國關注。但是中國補貼的，基本上都是今天全球最有迫切需要發展的產業，特別是應付全球變暖的，例如可再生能源開發、新能源汽車、綠色科技等。此外，在出生率下降和人口急促老化的大前提之下，扶助新質生產力的開發，顯然實有需要。
此外，於國際地緣政治影響下，我國多家企業備受打壓，以致諸如中興、華為等巨企曾因美國制裁，而經歷過因關鍵技術被「卡脖子」需掙扎求活。為了急起直追，避免過度倚賴進口先進產品或技術，扶助企業的科研和開發諸如先進晶片，顯然有需要。
產業政策需有全局觀
產業政策最重要的，是有全局觀和向前看，新加坡和中國都做到，惟西方多個先進國家卻做不到，其中顯然最失敗的是美國——美國失敗在太短視，以致基建破落，甚至電力、通訊、供水、交通、人才供應都出現重大問題。
中國在基建方面表現出色，且社會和政局穩定、人才鼎盛，長期吸引了很多外商的「綠地投資」（greenfield investment，指建新生產設備的投資）。美國吸引外資能力居全球首位，不過引資最大份額卻是收購合併；外商覬覦的，無非是品牌和市場佔比。外資對製造業新建設備方面的投資興趣不大，除了工資高、技術人員不足之外，還有配套不足、支援產業不足、運輸物流成本高昂等。美國總統特朗普近年成功以高關稅迫使台積電、韓國現代集團在美國建廠，兩大企業至今進展極慢；長遠能否成功，仍然屬未知數。
曾盛極一時的波音和英特爾，今天競爭力大倒退。Nvidia在晶片設計上獨步全球，已晉身至全球市值最大企業，然而其過去長期倚賴台積電代工。基於戰略考慮，美國近年致力於本土興建尖端技術的廠房，而Nvidia合作伙伴台積電和富士康等，紛紛在亞利桑那州、威斯康星州等地設廠。
引領這些發展的，是美國2022年通過的CHIPS and Science Act（《晶片與科學法案》）。這是一項美國聯邦法規，由時任總統拜登於2022年簽署成為法例，旨在透過提供數以千億美元計資金，促進美國半導體的研究和製造，增強美國半導體供應鏈安全，並持續保持該國在這關鍵科技上的全球領先地位。
世貿組織不妨考量容許出口補貼
從經濟理論角度看，庇古（A. C. Pigou）早就認為政府應該按民間活動之界外效果的正負效應，給予補貼或徵收稅項。經濟學稱此為把界外效果內部化（internalizing an externality）。經濟學界對這原則已有共識。既然如此，何不光明磊落地把政府給產業的任何補貼合法化？如果產業的研究和開發乃至生產，有巨大的外溢利益，政府予以補貼，有什麼問題呢？對不享有鑄幣稅的國家，補貼都是有成本的，WTO不妨按照成本效益考量公平競爭，包括容許出口補貼。
至於關稅，可不可以以傷害本國企業和勞工利益為理由去徵收呢？經濟學界對此予以否定。人家產品比自家產品廉宜因而更具競爭力，雖然會引發本國製造業式微，但這種界外效果，乃透過市場價格變化引起，屬於pecuniary externality（市價變化外部性），「庇古稅」（Pigouvian tax）並不適用。為促使美國造船業復蘇，特朗普要向中國製造的船舶徵收巨大「進港費」。基於美國本身不具備足夠條件，該政策注定失敗（Ikenson, 2025）。
參考文獻：
（1）Aslanbeigui, Nahid, and Guy Oakes (2012). On Pigou’s Theory of Economic Policy Analysis.
（2）林毅夫（2019）《新結構經濟學》，北京大學出版社
（3）Ikenson, Dan (2025). ”Port Fees On Chinese Ships Will Sink Trump’s Energy Policy Goals”, Forbes.
（編者按：前兩篇分別刊2025年9月17日及9月29日《明報》）
作者是嶺南大學潘蘇通滬港經濟政策研究所前所長、香港教育大學應用政策研究及教育未來學院兼任教授
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