林緻茵：知會、諮詢還是參與？ 交椅洲填海的反思

【明報文章】經歷修例風波和疫症後，如何讓公眾重新參與政策制訂，是政治層面的「復常」問題。交椅洲填海公眾參與活動已於3月31日結束；有議員和團體曾指活動宣傳不足，引來局方反駁。發展局強調，除了專題網站，他們曾以局長網誌等方法解說一些公眾關注的事項；在資訊科技發達的情况下，表達意見不會限於專題網站，公眾可如常以電郵等遞交意見，當局亦會持續從媒體繼續收集公眾意見。簡而言之，局方覺得社會不應只着眼過去慣用的參與渠道，因政府會有相當多方法了解公眾意見。

交椅洲填海是影響香港未來幾代人的大型工程，公眾總有方法表達意見，而政府也總有方法接收。然而有異於日常的意見表達，公眾參與是一個有組織、有系統的過程。它必須達到一些基本條件，才能稱得上是「有效」（effective）的公眾參與。

既然香港已「開新篇」，我們不會只追求回到過去的公眾參與模式。雖然2019年前的公眾參與有不少可取之處，但也存在難以解開的死結，例如立場先行等問題。局方強調交椅洲項目只屬研究初期，未來仍有不同法定程序和公眾參與機會。假如公眾參與機會陸續有來，那麼從建設性的角度而言，政府應如何組織公眾參與？

如何組織公眾參與

交椅洲填海的公眾參與，主要環繞4個問題：填海範圍、土地用途、運輸基建及融資方法。先假設我們都同意這個討論框架。為集思廣益，局方的確組織了大量業界諮詢會、成立數個專家小組，亦曾諮詢區議會。專家當然有能力提供專業意見；至於如何令一般市民都有能力就以上問題表達意見，就是政府在組織公眾參與時的責任。為了讓討論變得有意義，一般公眾參與都會提供「諮詢問題」（consultation questions）引發公眾思考。尤其活動只有3個月，諮詢問題能令討論更聚焦。惟筆者在交椅洲填海專題網頁和公眾參與小冊子中，都找不到這些諮詢問題。

公眾參與的目的之一，是讓公眾權衡方案之間的利弊，以作選擇。這次活動亦不例外，其中一個讓公眾發表意見的問題是填海融資選項。這些選項仍是初步提案，未有較深入的效益分析，每個方案應用規模和組合仍要進一步評估。在目前基礎上，當局是否已有足夠資料「準備好」讓公眾參與？有更深入的資料後，是否需展開另一輪公眾參與？

「輿情」不等同「民意」

至於讓公眾參與的方法，當然不止公眾論壇這一途；外展活動、聚焦小組等都是雙向溝通的途徑。而這些方法有別於網誌、短片等單向的資訊發放。雙向溝通可讓當局掌握市民覺得不清晰的地方，及這些想法背後的成因。公眾參與並不止於收集意見，它是一個提高市民對政策認知、釐清價值觀的過程；它也不止於政府與個別持份者之間的意見交流，而是為了促進持份者之間的交流而存在。

就交椅洲項目，當局指會從媒體報道中持續收集公眾意見。在媒體中流通的觀點，雖有助我們了解民意，但「輿情」本身不等同「民意」，因媒體有時候會擴大某種立場的意見。故此，過往一些大型公眾參與活動都會以電話調查輔助，加強對實際民意的掌握。電話調查的特點在於其隨機性（randomness），受動員影響的機率較低。

電話調查亦有助接觸一些較被動的市民。事實上，公眾參與的設計，很視乎政府如何進行「持份者規劃」（stakeholder mapping），即把受到特定政策影響的持份者分類，並按持份者特性選取合適的參與方法。

公眾參與結果為何會失效

另一有趣的問題是，局方分析了哪些媒體的意見？現時媒體有多大程度反映民意？數年前土地供應專責小組的公眾參與活動，亦有做輿情分析；而輿情分析的基本條件，是社會普遍有就特定的議題討論。當時有關土地供應問題的輿論覆蓋率非常高，今天我們有相同條件做有系統的輿情分析嗎？

這次公眾參與的目的，是深化交椅洲發展方案，而非再糾纏於「是否推展交椅洲項目」。局方強調，發展交椅洲人工島是數年前土供組經社會廣泛討論後，提出的土地供應優先選項之一；其後當局在那基礎上展開研究，再啟動這一輪公眾參與。

公眾參與結果的時效性，的確是過去一些項目（例如《2011年版權（修訂）條例草案》）受挑戰的原因。故進行公眾參與的時間不能拖得太長，取得結果後不可太遲執行。但土供組的諮詢結果逐漸失效，卻是因為另一原因：香港現况與當年差異甚大，當局能否以4年前的共識，作為支持交椅洲填海的理據？的確，我們不可能無了期地從頭諮詢。若當局決定維持原判，就需提出應對公共財政隱憂、甲級寫字樓需求下降、人口流失等問題的方法，讓立場已經改變的人有機會被重新說服。

怎樣才稱得上是公眾參與

當然，各個公眾參與項目之間，不應直接比較，因每一個項目的性質都不同，某些迫切的議題也不宜作諮詢。但既然交椅洲項目用了「公眾參與」（public engagement）此概念，我們還是會問：究竟怎樣才算是公眾參與？它與一般「諮詢」有何分別？歷屆政府雖然沒有從定義上把兩者區分，但在具體執行上，被稱為「公眾參與」的項目有較大討論空間，帶動公眾討論的方法也較多元化。國際文獻亦會以較高門檻定義公眾參與，不會隨便把「知會」（inform）、「諮詢」（consult）和「參與」混淆。

交椅洲項目算是香港經歷社會動盪後，最先重啟的公眾參與活動之一，它仍有很大的改善和深化空間。目前有民間組織正探索審議式預算等方法，嘗試突破過去公眾參與的不足，甚有參考價值。香港在公眾參與上遇到的問題，不止於個別項目，而是政府內部欠缺詳細指引（上一次制定指引已是2003年），否則就不會出現「政府一站通」網頁的「正在進行的諮詢工作」中，都找不到交椅洲公眾參與項目的不協調情况。

作者是公共政策顧問

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[林緻茵]