邱勇：到底是誰還沒準備好？

【明報文章】2021年8月26日立法會三讀通過《2018年廢物處置（都市固體廢物收費）（修訂）條例草案》，當時政府預計需有18個月準備期，故計劃在2023年底才開始實施全港垃圾徵費計劃。不過，政府疑為指定垃圾袋的招標問題，把計劃推遲至今年4月實施。到今年1月，環境及生態局長謝展寰公布，政府決定把垃圾徵費的生效時間由4月1日再改為8月1日，目的是為了讓社會更了解計劃細節，令市民更好地適應這項政策。

為何垃圾徵費一而再、再而三地押後實施？究竟是誰還沒有準備好？是市民？是物業管理從業員？還是特區政府？

垃圾徵費計劃 好事多磨

政府早在2005年12月發表的《都市固體廢物管理政策大綱（2005-2014）》中，首次提出垃圾徵費的建議，其後經多輪公眾諮詢及試行後，始在2017年提出落實政策實施安排，並在翌年開始立法程序；到今天政策將要全面實施，歷時逾18年，先後經5屆政府、4名特首處理。而負責制訂相關政策的決策局，由最初的環境運輸及工務局，變成環境局與現在的環境及生態局，涉及廖秀冬、邱騰華、黃錦星及謝展寰4名局長。

為研究垃圾徵費計劃的可行性及運作安排，環保署於2006、2014及2017年推行試驗計劃，每次為期3至6個月，有共超過20個屋苑參與。

在這幾次試驗計劃中，環保署根據蒐集所得的數據及不同持份者（特別是一般市民）之意見，除了確立以專用垃圾袋收費為較有效之做法，理應對使用專用垃圾膠袋時會遇到的實際挑戰瞭若指掌、想好解決方案。

可是現實並非如此，單看政府在物管公司是否能夠「包底」的爭議中顧左右而言他，足見當局在深化政策細節時，心思有多細密、準備工夫做得多充足！須知道，「包底」問題並非突然在2024年才有人提出。究竟政府從過往試驗計劃中汲取了什麼經驗？這些試驗計劃又有否達到原定目的？

億元公帑資助推廣 成效不彰

政府推行垃圾徵費試驗計劃的舉措，屬於「政策實驗」（policy experimentation或policy piloting）。一般而言，政策實驗旨在通過小範圍、小規模試行政策，得到反饋並作調整，令公共政策內容更清晰明確，降低將來推行政策時的不確定性，及減少政策帶來的矛盾（註）。

一項試驗計劃或政策實驗是否成功，視乎最終正式推出的政策是否清晰明確。可是，從過去兩個月物管從業員及普羅大眾提出的不同情境問題，以及政府官員的解說來看，垃圾徵費計劃仍有很多模糊的地方。由此可見，政府並無運用政策實驗去優化施政。

政府最新的安排是先於今年4月1日在各政府部門及政府樓宇「先行先試」，希望透過真實操作及實際演練，向市民起到展示作用。其實，為推廣垃圾徵費計劃及提高社區參與，環境及自然保育基金自2016年起，批出共348個環保項目的撥款，資助非牟利社區及環保團體推行不同項目，讓市民明白垃圾徵費計劃的意義及如何實踐。

此外，政府也投放大量金錢和資源，以不同形式及在不同媒體推廣宣傳該計劃。若現在說市民還沒準備好，是否反映環境及自然保育基金所資助的推廣項目和政府推廣宣傳工作不到位，以致成效不彰？

未善用數據 施政重意見輕實證

筆者曾獲環境及自然保育基金資助，開展一項關於市民家居廢物回收行為的研究。筆者知道當時環境運動委員會在家居廢物源頭分類計劃中，推行了一個年度獎勵計劃，故向環保署索取一些關於參加了該獎勵計劃的屋苑之全年廢物回收量數據，加以分析，卻不得要領。筆者被告知的原因是，屋苑法團或物管公司所提交之回收量資料，只可以作與獎勵計劃相關之用途。

其實，年度獎勵計劃就是政府蒐集有用數據的途徑。倘這組數據可以跟其他有關屋苑的資訊整合成一組更大的數據，政府或學者就能夠輕易從中分析是什麼因素（如屋苑是否推行「以物易物」活動）驅使居民更踴躍參與廢物回收，有利政府制訂政策或措施，鼓勵廢物回收。

事實上，政府如能夠在上述348個受資助的推廣項目中取得數據，加以分析，就有很大機會可以知道哪些群組對垃圾徵費計劃的認識較薄弱，哪一種推廣手法更易令市民清楚明白自己在垃圾徵費計劃中的角色及責任、懂得如何妥善處理垃圾。

總括而言，政府既未善用手上已有數據，亦未能在實施計劃或政策時洞悉有什麼數據可以蒐集，有關分析結果可於將來評估現行政策及制訂其他相關政策時作為依歸。這或多或少反映了政府傾向重視意見，多於重視實證。

結語

縱使垃圾徵費計劃施行不周，最多也只是擾民，不傷人命。故此，政府若以「摸着石頭過河」的態度實施該政策，也好像是理所當然。可是，當局已有10多年時間摸索政策如何實施，並規劃相關準備工作，現在卻仍要走一步算一步，實在是說不過去，也有違公眾對政府良政善治的期望。垃圾徵費計劃由構思、立法到實施，說整個進程一波多折，實不為過。

筆者希望現屆政府能夠好好把握剩下的5個多月時間，切實把宣傳及解說工作做妥，讓垃圾徵費計劃順利實施。否則計劃一推再推，必然成為另一個國際笑話。

註：可參閱文章Bailey, S., et al. (2017). The policy work of piloting: Mobilising and managing conflict and ambiguity in the English NHS. Social Science & Medicine, 179, pp.210-217.

作者是嶺大研究生院副院長、社會學及社會政策系教授

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[邱勇]