觀點
林緻茵：「走塑令」的下一步：一個政策推演的思想實驗
【明報文章】近月非常多人關注兩大環保政策：首階段管制即棄塑膠措施（俗稱「走塑令」）和垃圾徵費。很多人會視「如期實施」為政策執行的里程碑，因為他們相信，就算實施當刻有極大的社會反響，隨着時間推進，市民終會適應和接受政策；除非政策本身有極大的漏洞，否則小問題仍可透過微調解決。
但與此同時，「如期實施」也只是執行政策的第一步；政策能否達到最終目標，才是執行的關鍵。「走塑令」如期開展了，一周以來社會極多反響，加上市民對垃圾徵費的不滿，有人甚至認為環保政策本質就是擾民。「走塑令」能否走向第二階段，並達到最終目標？就此，我們可以做一個思想實驗，分析一下政策會朝着怎樣的方向發展。
社會的即時反應
市民對「走塑令」的即時反應，主要有幾類：
第一是對即棄環保餐具的批評。令最多人留下印象的，應是環保餐具供應商示範「切扒」，但卻在一分鐘內「切斷」兩隻叉；有網民外賣熱粥，嘗試用餐廳提供的木匙吃，但由於木較難兼顧適合匙羹的弧度，木匙尺寸會較細及扁平，有礙進食。
第一階段的管制措施，主要涉及塑膠餐具；至於塑膠食物容器和盒蓋等，食肆仍可以向外賣客提供，到了第二階段才會被徹底管制。有些食肆在第二階段實施之前，已率先轉用環保容器，不過部分容器卻被指質素參差（例如紙盒滲底、變軟，及飯粒「黐底」）。連日來市民的意見帶出了一點——如製造一些實用性不高的代替品，它們的價值沒有被發揮出來，其實也只是一種形式上的環保。
第二是食物安全問題。這些疑問主要圍繞環保紙餐具所釋出的「永久化學物」多氟烷基物質（PFAS）對人體的影響。早前消委會研究指，紙類環保餐具安全性較參差，部分含有對人體有害物質；棕櫚葉類代替品的安全度相對最高，但卻未被廣泛使用，價格亦較貴。網上也有傳紙餐具易滋生昆蟲，令部分市民擔心政策實施之後，食安會受影響。
第三是商界反應。市民之所以會收到毫不實用的「扁平木匙羹」，原因在於價錢始終是食肆選擇代替品的首要考慮；而代替品的價格，需再假以時日才會進一步下降。據食肆反映，設計得較好，例如能夠兼顧弧度的「甘蔗渣湯匙」，目前價格會比木匙再貴一兩倍。有大型連鎖食肆甚至表示，外賣使用的即棄餐具較多，而即棄環保餐具成本較高；為減輕成本，他們宣布即日全面放棄外賣生意。同時，亦有商家表明會把成本轉嫁消費者。
「走塑令」的政策推演
短期內，雖然大量注意力都集中在即棄環保餐具質素，亦有人把「走塑令」與「垃圾徵費」畫上等號，惟從政策分析的角度而言，「走塑令」是否一個純粹擾民政策？
香港環保政策的最終目標之一，是減少都市固體廢物，而「走塑令」是減廢的重要途徑。在第一階段，政策預期可以減少不能降解的塑膠餐具的使用量；更理想的情况，是市民改變生活習慣，以可重用餐具完全代替即棄餐具，真正從源頭減廢。
換句話說，假如市民使用可重用餐具，那就最理想；假如習慣未能即時改變，或他們仍有需要繼續使用即棄餐具也好，這些餐具至少不是塑膠餐具。
了解政策目標之後，下一步就是預判政策會如何發展下去。理論上，政策會朝兩個可能的方向發展。第一，即棄環保餐具逐漸改善，無論在成本、安全性和實用性上，都與塑膠餐具相若，市民能夠無痛地由用塑膠餐具，轉為用即棄環保餐具。雖然成功「走塑」，但要從根本上減廢，仍需更多教育工作。第二種情况，則是即棄環保餐具質素遲遲未改善，市民不願意用質素低的代替品，改為自備餐具。
就第二種情况，社會不滿情緒雖會持續一段時間，市民或會覺得被半強制地改變生活習慣，惟減廢的最終目標仍會達到。這情况就正如膠袋徵費一樣，最初很多人會覺得麻煩，但慢慢仍會適應。
「走塑令」與垃圾徵費的最大分別，在於「走塑令」下，市民仍有可行替代方案（feasible alternatives）。食肆不再免費提供膠餐具，但市民仍可主動改變和調節，而改變的成本不高。「走塑令」涉及的法律責任分配問題，亦沒有垃圾徵費般複雜。垃圾徵費遇到的實施困難，不止是執行層面，而是法律本身未釐清垃圾棄置的責任問題，例如有人偷偷把一堆垃圾放在屋邨後巷，清潔工人能否代為處理？
就算「走塑令」很大機會達到目標，也不代表政府的責任就此完結。因第一階段「走塑令」之下，每個人改變行為習慣的成本都不同。對於在辦公室工作的人、在學校用膳的學生、買外賣回家的人而言，用重用餐具的困難較低；但對於建築工人等「食無定時定點」的人，政策卻會帶來較大的不便。假如代替品質素沒有改善，他們亦難以透過自備餐具解決問題。如何令他們在政策之下都有選擇、不加重他們的生活成本，局方是必須跟進。
第二階段的問題
就算第一階段「走塑令」最終能夠相安無事地落實，第二階段的實施仍是充滿難度，因第二階段就開始涉及外賣容器的問題——食肆將不能向外賣顧客提供塑膠製的杯、杯蓋、食物容器和食物容器蓋。
有別於第一階段管制的膠餐具，對於食物容器，市民幾乎是沒有替代方案，只能使用餐廳提供的環保容器。雖說有食肆接受市民自備餐盒，但礙於對食物製作流程的影響和衛生因素，自備餐盒始終難以廣泛實施。故此，代替品的質素就是第二階段實施的關鍵。可以想像，對「食無定時定點」的人而言，長時間放置會否令容器溶化，問題比起餐具更大；對外賣平台來說，紙製食物容器和容器蓋的質素，也會直接影響運送流程，及顧客對食物的滿意度。
在決定應否和如何實施第二階段「走塑令」之前，局方須認真解決以上問題，以免陷入如垃圾徵費般被一面倒反對的困局，最終使一個有意義的政策淪為擾民。容器穿、軟、爛及安全性等問題的爭議，不低於市民對餐具的不滿；而容器的質素，將影響市民對第二階段「走塑令」實施的觀感。如容器質素沒保證，市民又沒有方法主動「補位」，那麼屆時市民需要妥協的，將不會只是花不花多一點時間清洗餐具的問題，而是整體的飲食和生活質素。
作者是公共政策顧問
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