尹瑞麟：讀預算案附錄 看振興經濟的緊迫

【明報文章】特區政府每年公布的財政預算案，除了財政司長在立法會上讀出的預算案演辭，附錄部分亦有不少值得關注之處，有助對特區財政狀况以至香港經濟發展有較深入理解。例如今年預算案附錄A「中期預測」裏的「或有負債及主要的無撥備負債」表顯示，政府預計未來10年要為公務員提供退休金的承擔額為5590億元。

此外，該表亦顯示，除了要承擔上述退休金，還要為部分公務員在退休當日可能還擁有的「尚餘假期」作現金補償。粗略計算，未來10年這方面的額外支出總數為170億元。也就是說，未來10年特區政府財政開支中，就這兩項支出的總額為5760億元，每年平均576億元。

公務員退休金承擔額 調整空間有限

還有，政府每年還需調整上述金額，一方面是退休公務員人數增加，另外退休金數額亦與現職公務員每年薪金調整幅度看齊。際此，我們不妨將上述支出數字比較政府財政儲備。今年3月政府財政儲備為7332億元，扣除2023/24年度發債725億元，餘下的實質財政儲備約6607億元，與上述的5760億元相若。

誠然，為數5760億元的「無撥備負債」是分10年攤分，不是一次過支付，但也不應忽略，香港現有的財政儲備也不啻是港人歷年工作的積累？更何况，香港今年和未來數年還要就財赤發債950億至1350億元。明乎此，對於本港公共財政狀况，我們應否有多一份憂慮？對於振興香港經濟和減赤的努力，應否有多一份緊迫和危機感？

預算案附錄A亦顯示，由於「舊制」公務員的退休長俸是終身的，依此推算，這方面政府估算的無撥備總負債又是多少？該表顯示，分別是10,153億和281億元。這些數字相信是精算師的推算結果，具可信性。必須一提的是，上述數字屬「剛性」，部分其他政府開支例如基礎設施建設，可因時制宜地削減；但基於「合約精神」，公務員退休金調整空間有限。

為求讓社會更能聚焦，以提高對財赤的關注，或許我們不妨嘗試對於政府就相關課題的處理，以至就若干不可能完全排除的「極端情况」，做多一點估量和分析。

旨在規管「公職服務的退休金、酬金及其他津貼」的《退休金條例》訂明，公務員退休金是由「政府一般收入撥出」。這意味着當香港萬一出現嚴重財赤、「政府一般收入」不足的情况，政府在退休公務員方面的開支，便有可能需要與例如社會福利、教育、醫療、房屋，以至治安等方面的開支，爭奪財政資源。

事實上，1995年由立法局決議通過成立的公務員退休金儲備基金，目的正是「提供一筆儲備金，萬一政府未能自一般收入帳目支付公務員退休金時，可用以支付有關款項」。其後，政府亦會定期根據情况注資該基金。根據財政預算案網頁中的「卷二：基金帳目」部分所載，該基金於2021/22、2022/23、2023/24（修訂預算）、2024/25年度（預算）的期末結餘，分別為488億、538億、558億及579億元，呈明顯上升。難道這還不足以提高我們對財赤及振興經濟的關注嗎？

財政司長陳茂波早前出席《財富》創新論壇時表示，政府希望能夠於未來2至3年，即最早在2025/26年度時，恢復收支平衡。但從預算案附錄A第II部「中期預測」顯示，前提是政府要將在未來數年的發債所得，計為政府財政收入。而如果發債所得不計入政府財政收入的話，則最早要到4年後的2027/28年度，也就是要再多兩年，才有望恢復收支平衡。

此外，去年主要由於賣地收入減少和股票市場呆滯，相對上一份財政預算案，財政司長預計恢復收支平衡的時間已是順延了1年。為應付財赤，今年政府亦因此決定停發消費券，及考慮調整長者和殘疾人士的2元公共交通票價優惠計劃。隨着財赤問題未得以改善，上述以至可能更多要讓弱勢社群過「緊日子」的措施，是否可期？

財政司長在該論壇進一步表示，要達成上述恢復財政收支平衡目標，方法是「控制支出增長至低於經濟增長的水平，同時透過經濟溫和增長，逐步增加政府收入」，這是否過於樂觀和一廂情願？

政府舉措 有多少提振效果？

另一邊廂，特首李家超在完成「23條」立法後的首次行政會議（3月26日）前表示，政府隨後工作重點包括跟進施政報告提出成立由政務司長領導的愛國主義教育工作小組，及成立弘揚中華文化辦公室；在振興經濟方面，他表示會全面落實施政報告、財政預算案提及有關推動經濟和發展的措施，「包括發展和鞏固八大中心，以北部都會區發展為新引擎，以產業導向為發展方向」。

此外，特首強調會把握好世界機遇和中國機遇，「世界機遇是指全球經濟中心西向東移，東盟和中東是新引擎……中國機遇是指我們積極融入國家發展大局機遇，與粵港澳大灣區不同城市互聯互通，強化人流、物流、資金流和信息流，在國內和國際雙循環中，做好超級聯繫人和超級增值人角色」。

他們提出的舉措，未見太多新猷，更令人感覺少了點緊迫感。對比今天香港特別是零售業陷入低潮、店舖食肆相繼停業和外資撤退的現實，能帶來多少提振效果？

跨代徵稅的道德思維

《基本法》規定的「財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」，是屬於憲制責任。再者，財政司長在今年預算案強調，「預計在2024/25年度至2028/29年度期間，政府債務與本地生產總值的比率將介乎約9%至13%，遠低於大部分其他先進經濟體」。

我們暫時不爭論屆時財赤問題能否如期解決，但發債是屬於跨代徵稅（trans-generational taxing），由下一代償還我們這一代人的債務。除經濟考量之外，還應要加入道德性的思維嗎？

作者是前策略發展委員會成員，曾長期任職國際政府組織、國際會計師事務所

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[尹瑞麟]