周永新：公屋不缺？ 居屋不足？

【明報文章】房屋委員會早前決定，出租公屋將於今年10月加租10%，但有3個月寬免，公屋富戶不會受惠。房屋局長何永賢解釋：加幅應是公屋居民可以負擔的，因為今次上調後的租金，只佔租戶平均家庭收入9.7%，較2007年的9.97%更低。

對於非公屋居民來說，公屋居民每月繳交的租金，平均不到他們全家收入的一成，實在令人羨慕！况且，出租公屋由政府管理，每隔多少年整個屋邨又會翻新一次，而且公屋居民可以優先申請資助出售房屋。如此優待公屋居民，怪不得有評論認為（主要是立法會議員洪雯和團結香港基金的研究報告），香港並不缺乏公屋，缺乏的是資助出售房屋——那些為「既無資格輪候公屋，亦買不起私樓的夾心階層」而建的公營房屋。他們批評現在的房屋政策，間接創造了市民對公屋的需求，不但阻礙市民的事業發展，且導致基層不斷膨脹（大意）。

稱「公屋不缺」 論據粗疏

公屋真的不缺嗎？真的會令一些學歷高的年輕人情願「躺平」輪候公屋嗎？論者所以認為公屋不缺，提出的理據是在過去20年，公屋和居屋單位供應數量分別有27萬個和4萬個，所以政府的房屋資源是嚴重向公屋傾斜；而市民也懂得跟着資源走，盡可能令自己符合申請公屋資格，增加自己「上樓」機會（大意）。

以上分析，顯然有粗疏之嫌。首先，回歸不到一年，亞洲金融風暴爆發，香港股市和樓市嚴重受挫。政府為避免負資產數字增加，2002年宣布停售及停建資助出售房屋。到2007年，由於樓市回穩，筆者曾在報上發表題為〈重建居屋促階層流動〉一文，促請政府復售及復建居屋，遭當時特首斷然拒絕。到梁振英出任特首的時期，政府才恢復推出居屋。換言之，資助出售房屋從2002到2012年，整整10年沒有供應。這樣，怎可用10年的居屋供應與20年的公屋供應比較？政府在20年內推出27萬個公屋單位，每年平均只有1萬多個，怎樣看也不能說不缺！

低收入家庭對公屋需求不會消失

要回答公屋是否不缺的問題，首先得看市民現在的住屋狀况。統計處的2024年第一季綜合住戶統計調查數字顯示︰香港共有2,734,600個住戶，其中820,900戶（30%）居於出租公屋，421,900戶（15.4%）居於資助出售房屋，1,471,100戶（53.8%）居於私人永久房屋，20,700戶（0.8%）住在臨時建築。

這三成公屋住戶為什麼申請入住公屋？調查顯示，過去20年市民對公屋的需求，大致上有以下幾個原因︰

一是基層市民領取的工資，並不足以讓他們租住合適的私樓。現時住戶月入中位數是3萬元，個人月入中位數是2萬元，以這樣的工資，基層市民除了申請入住公屋，很難有較理想的住屋環境。二是過去20年，香港新增人口多是由於家庭團聚來港定居的新移民，他們多屬基層家庭，對公屋有較大需求。第三，直至最近一兩年，私人樓價持續高企，政府也承認樓價脫離一般打工仔的購買能力，市民為了擁有自己的居所，只好先輪候入住公屋，希望以後有機會申請居屋成為業主。

總言之，市民入住公屋，並非因為公屋供應不缺，而是他們有實際需要。雖然近期私人樓宇價格有下調趨勢，但香港整體入息水平並無顯著改善。低收入家庭對公屋的需求仍非常殷切，私人樓價高低對他們的住屋需要影響不大，他們對公屋的需求不會消失。

居屋計劃顯著減少公屋居民數字

這樣，政府又應否多建資助出售房屋？市民擁有自己的物業，這樣就是「上流」嗎？政府為什麼興建居屋？筆者講過，居屋從1978年開始以來，首要作用是讓經濟狀况有改善的公屋居民擁有自己可負擔的物業，他們同時也須騰出現住的公屋單位，這樣政府可把單位分配給輪候冊上的市民。此外，政府也明白，一些收入有限的市民，無論他們如何儲蓄，都無法在私人市場置業，所以每次出售居屋，都留下小量單位供他們申請碰運氣；初時能夠中籤的，猶如買中六合彩頭獎。

政府鼓勵公屋居民購買居屋的政策，成功嗎？筆者在《明報月刊》1983年5月號曾發表題為〈麥理浩時代香港社會服務的得失〉文章，其中提及1980年代初有42%人口在政府興建的樓宇居住，當時居屋推出只有數年，政府提供的數字沒有公屋與居屋之分。到2006年，翻看當年人口普查數字，住在公屋（包括房委會及房協）的人口共2,129,252（31%）；資助出售單位有1,221,221人（17.8%）；私人永久房屋有3,383,890人（49.3%）；其他房屋類型有126,917人（1.9%）。而2006年全港人口共6,861,280。

從上述數字可見，政府的居屋政策是成功的，出租公屋居民的佔比從1980年代初的42%，減至2006年31%，相信減少了的公屋居民數字，大部分都是購買了居屋單位。

除鼓勵公屋居民購買居屋，房委會於1986年發表了兩份文件，一是提出「削減不需資助公屋住戶的資助」（俗稱「富戶政策」）；二是提出「出租公屋租金訂於住戶入息中位數的15%」。上述兩項政策推行時，筆者是房委會管理及行動小組（即今資助房屋小組）成員，親身看到推出的措施雖不受公屋居民歡迎，卻確實令一些經濟得到改善的公屋居民，承擔更多公營房屋開支的責任，或有更大誘因令他們購買居屋。

富戶政策減輕房委會財務負擔

至於出租公屋租金訂於住戶入息中位數15%的指引，不知是什麼原因，其後並無貫徹執行，今天公屋租金仍不到平均住戶入息的10%。問題是房屋署沒有按照指引調整租金，還是與法例訂下每兩年加租不超過10%有關？

最後，市民會為了入住公屋而「躺平」嗎？筆者過去曾是多間福利機構的董事，常聽到一些基層員工為符合入住公屋資格，情願一兩年內不加薪或升職；至於高學歷年輕人也「躺平」爭取入住公屋，相信是近年才出現的現象。與其怪責這些年輕人不思進取，不如多些了解他們為什麼這樣做。同樣，與其認為公屋供應不缺，不如歸咎私人樓宇太貴，連大學畢業生都無法負擔。

高學歷年輕人輪候公屋 是看淡自己前途

平心而論，高學歷年輕人誰不想擁有自己的住所？他們為什麼認為入住公屋是擁有自住物業的捷徑？他們為什麼「躺平」十年八年都要輪候公屋？據筆者了解，高學歷年輕人所以輪候公屋，是他們看淡自己的前途，認為他們無論如何努力，多年後的薪酬都無法令他們有足夠財力置業；輪候公屋是他們唯一可以改善將來住屋條件的途徑。這是可悲的！

綜合以上分析，筆者有以下建議：

（1）切實執行「富戶政策」，令經濟狀况有改善的公屋居民繳交較高租金或遷出，紓緩房委會財政壓力及收回更多單位。

（2）深入分析劏房戶的家庭和經濟狀况，特別是年輕單身人士，以確定他們對公屋的需求。

（3）深入分析不同類別的輪候公屋市民對公屋需求的迫切性，以調整公屋編配優次。

（4）檢討居屋分配制度，包括綠表與白表比例，並增加合乎申請資格年輕夫婦的中籤機率。

（5）檢討公私營房屋現時的7 : 3規範比例，隨需求轉變迅速調整。

至於「上樓」與「上流」的關係，以後再談。

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）

[周永新]