觀點
王卓祺：探討由治及興的土地房屋政策（續篇）：財政短絀下的舊區重建
【明報文章】筆者於2024年7月19日在本報撰文〈探討由治及興的土地房屋政策〉中提到香港人「住得舊」的問題：「市區舊樓多，維修差，亦是城市隱患，甚至計時炸彈。」最近亦有舊樓長者被天花剝落的混凝土擊傷送院的報道，這便不單止「住得舊」，還變成「住得危」。
港人「住得舊」及「住得危」的問題
香港住宅物業用的混凝土，一般預計壽命50年。早前報道樓齡50年的私樓由2014年4500幢大幅增加至10年後今年的9600幢，2032年將達1.58萬幢，2042年增至2.29萬幢。據政府推算，私人屋宇老化（指樓齡50年或以上）是以每年300多幢的速度增加。若以住宅單位而言，規劃署《香港2030+》報告預計2048年樓齡達50年或以上有85.4萬個，70年或以上有37.3萬個。2021年住戶統計，香港260多萬住宅單位中有45%是私人住宅，即121萬個住宅單位。香港樓宅老化的問題若不設法處理，只會愈拖問題更大。
不過，樂觀一點的說法，若有定期維修及保養，舊樓不一定有問題，亦可安居樂業。但久不久便發生的災難性事件，觀察者的樂觀態度又要收起。今年4月佐敦道華豐大廈三級大火，5死40傷。事後發現，該大廈長達16年未有遵循消防安全指示改善消防設施。這幢大廈已經有業主立案法團；香港目前還約有3000幢「三無大廈」（無業主立案法團或任何形式的居民組織，亦沒有聘用物業管理公司），其大廈管理及維修情况不容樂觀。
香港樓市下行 舊樓重建料會暫緩
政府數據顯示：2013至2022年10年間，包括市建局及發展商一共拆卸1650幢私人樓宇（市建局佔240幢），共1.62萬個單位（市建局佔5600個單位）；同期亦釋放重建項目的私人住宅單位4.04萬個（市建局佔9900個單位）。重建多了2.42萬個住宅單位，即拆卸舊樓有一倍半左右面積增幅，即這些舊樓未用盡地積比（plot ratio）。
早前立法會才通過指定地區樓齡50年或以上舊樓的強拍門檻，從80%降低到65%至70%。由於經濟及樓市下行，過去幾年一共出現多達5宗的「強拍流拍」個案。筆者上一篇文章亦提及市建局的困境，由於「同區7年樓齡」「過高」補償業主的問題，恐怕市建局重建舊區的日子不會好過。
其實不止市建局財政面臨挑戰，就算大型地產發展商今天亦要「低價」甚至割價賣樓，慨嘆「蝕少當賺」。面對目前樓市下行的情况，舊區重建相信會暫緩下來。老實說，若非中央及特區政府不斷提醒我們香港由治及興，筆者便不會對「住得好」有所期盼。這續篇便是探討這方面的問題。
內地重建舊區的一些經驗
他山之石，可以攻玉。早前發展局長甯漢豪提出片區開發的概念，她設想用於新界北部都會區；這也是局長參觀深圳羅湖及坪山後提出的。甯局長解釋，片區開發的概念是將開發區的不同板塊土地，透過招標交由發展商進行土地平整、基建工程及發展。那麼，土地前期工作便不用政府包攬，減輕政府財政壓力。局長當然想得美；不過，今時今日樓市下行及資金短絀下，局長的政策創新（將內地片區開發改良以適合香港之用）如意算盤能否打響，只待他日「片區開發」推出市場才知。
內地舊區重建，或稱城市改造，還有不少經驗可供參考。內地地方政府或發展商對舊區危樓危房收地賠償，但問題不少。最大困難是遭遇「釘子戶」索取「天價搬遷」。內地最出名是2007年重慶楊家坪的一家，被稱為「史上最牛釘子戶」，要求600萬人民幣賠償才願遷離。最後發展商在其宅房周圍開挖基坑，使之成為高於地面10餘米、像口大釘子的「孤島」。相信這也是「釘子戶」名稱的由來。
由於內地當年通過《物權法》保障個人產權，至今「釘子戶」推陳出新，手法日新月異。看來，香港的強拍門檻是較為文明的方法處理遷拆問題。據悉，深圳市亦曾參考香港做法，把強拍門檻設於95%，餘下5%由政府實施徵收，但亦未能成功。在窮則變的情况下，深圳羅湖區木頭龍小區（已改名為益田御龍天地），改用棚改政策，2019年政府出台《深圳市羅湖區翠竹街道木頭龍片區零星房屋徵收提示》，才在當年完成了最後4戶簽約。該案例從發展商啟動重建到出台棚改政策，一共用了10年，其間有49名老人在等待中離世，開發商也在項目中耗費了整整10億人民幣資金。
現在介紹一下內地另外兩個舊區重建的經驗。
第一是廣州花都集群街2號老舊小區的改造經驗。集群街2號是廣州第一個業主籌資、自拆、自建的危破房改造項目，走出政府出資的改造模式，而採用居民引入發展商，拆除及重建資金由企業和居民共同承擔。
這個老舊小區的改造項目於2023年9月正式啟動，是新鮮事物。該小區建於上世紀70年代，建築為5層混合結構，首層（即地下）為商舖；2至5層為住宅。由於年代久遠，牆體開裂、漏水情况嚴重，被鑑定為D級危險房屋。由於居民及產權單位改造意識強烈，傾向於危房拆建方式，但缺少政策指引及類似參考案例。為此，花都區出台了危舊房拆除重建試點方案，允許業權人自行改造。這樣資金來源便由政府「大包大攬」轉變為業主共同承擔，向銀行借貸。業主自主重建的好處是從業主意願出發，原來的社區面貌及網絡亦較易保存。
第二個案例是廈門湖濱一里60號樓。這老舊小區改造早於花都集群街，在2019年立項。其特點是政府容許增加10%的面積作為激勵，但不能增戶，其餘費用由業權人出資拆建更新。據悉，當時604戶業主資金不足，而由其餘203戶出資的業主成立公司，把增容的10%面積扺押給公司（相信亦是向銀行扺押貸款），以獲得改造資金。改造後，604戶業主通過定期還款方式贖回產權。
3個案例說明兩個舊區小區重建的模式。深圳木頭龍是政府／發展商包攬，但用強制遷拆的棚戶改造方式；其餘兩個是近年冒起，有居民參與及出資，政府政策支持或增容激勵。後兩個案例避免了政府或發展商徵地拆遷、催生居民對賠償的不合理期望。至於前一個案例，有所謂謀取「天價遷拆」的「釘子戶」等個體，與發展商（或政府）博弈的方式出現。重建後社區網絡亦得以保存。
香港本身條件及可借鑑的元素
這些內地重建案例對香港舊區危舊樓重建可有新意？我們可以檢視一下香港舊區重建既有的條件，然後再談。
第一，目前政府與發展商均有財政緊絀的問題，但商業銀行存款仍然充裕，缺乏穩妥的投資渠道。但對於低下階層居住的舊區危房，小業主亦不一定有大筆餘錢用於重建。內地兩個業主自主案例可供參照。
第二，除了市建局負責重建，香港還有房委會及房協可以提供非現金的房屋單位作實物，補償遷拆戶。
第三，香港有逆按揭向業主提供穩定收入作為償還貸款。對於住在地積比率高的舊區窮戶，或許用不上，因為理論上發展商或政府賠償金額較高。
第四，本年底舊樓強拍門檻降低，相信有效降低「天價遷拆」的問題；但問題性質變了如何保障小業主權益。
加上內地案例，我們可以有以下的理論推演。
（1）現在樓市下行，市建局明智之舉是以物（居屋）／物＋適當補貼，作賠償，而非「同區7年樓齡」的樓價；而後者則在樓市上行階段較可取。
（2）應鼓勵舊區危樓危房小區業主自主重建，政府給予專業輔助；政府若有政策鼓勵，會更為吸引業主自主重建。在強拍門檻降低之後，若由發展商收樓，小業主想以「天價賠償遷拆」便困難得多；權力的天秤已向發展商傾斜。這種條件下自主重建，便應引入地區民政官員，甚至立法會及區議會議員等協助小業主一方。理論上，業主自主重建後保留原區面貌及關係網絡，機會更大。
（3）目前只有市建局負責重建，若要加快速度及規模，業主自主重建是選項之一。若不將市建局擴大，房委會及房協亦有能力，尤其彼等可以實物（居屋）作賠償，減少政府財政支出。况且，加入兩個房屋組織協助，較易安排住戶重建期間的安置。
總結
香港私人住宅老化問題愈趨嚴重，如何促成由治及興的土地房屋政策，確實不易，但起碼不讓舊區居民繼續「住得舊」、「住得破」，也應是新時代的民生底線。香港由治及興，舊樓的居民不應掉隊！達至這個目標，便要考驗特區政府的執政能力及魄力。但當前的攔路虎是政府財政短絀及發展商「蝕少當賺」的情勢短期不易改變。經過比較內地城市改造經驗，香港其實做得不錯。
不過，有點奇怪，香港人熱中市民權利或稱公民社會發達，香港卻沒有如內地般冒出業權人自主啟動的舊區重建項目。業權人自主重建，在發展商或政府資金短絀下，不啻是一個值得一試的方法。當然它本身亦有值得肯定之處，就是較易保留舊區面貌及社區關係，相信這做法亦會提升居民的幸福感及降低對重建的牴觸情緒。那麼，由非商業機構協助小業主較好。若用這新模式，政府或應先做好試點。
作者按：本文只代表個人意見，與所屬機構無關）
作者是新範式基金會資深研究員、中大香港亞太研究所名譽高級研究員、房協委員
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